Publiek management - Wim van Noort, Sandra Groeneveld, Marieke van der Hoek, Jelmer Schalk, Joris van der Voet

Onder redactie van Wim van Noort Sandra Groeneveld Marieke van der Hoek Jelmer Schalk Joris van der Voet

c u i t g e v e r ij c o u t i n h o

Publiek management

Publiek management

Onder redactie van: Wim van Noort Sandra Groeneveld Marieke van der Hoek Jelmer Schalk Joris van der Voet Met medewerking van: Tanachia Ashikali Petra van den Bekerom Caspar van den Berg Wout Broekema Carola van Eijk Machiel van der Heijden Ben Kuipers Eduard Schmidt Carina Schott Trui Steen

Brenda Vermeeren Zeger van der Wal

c u i t g e v e r ij

c o u t i n h o

bussum 2018

www.coutinho.nl/publiekmanagement Je kunt aan de slag met het online studiemateriaal bij dit boek. Dit materiaal bestaat uit opdrachten met (indien van toepassing) antwoorden, een begrippentrainer en links.

© 2018 Uitgeverij Coutinho bv Alle rechten voorbehouden.

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautoma tiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Post bus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compila tiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl).

Uitgeverij Coutinho Postbus 333 1400 AH Bussum info@coutinho.nl www.coutinho.nl

Omslag: Ronald Boiten, Amersfoort Foto omslag, deelpagina’s en hoofdstuk 1: © www.pexels.com/Andreas Winter Beeld binnenwerk: Hollandse Hoogte, Den Haag Noot van de uitgever Wij hebben alle moeite gedaan om rechthebbenden van copyright te achterhalen. Personen of instanties die aanspraak maken op bepaalde rechten, wordt vriende lijk verzocht contact op te nemen met de uitgever. De personen op de foto’s komen niet in de tekst voor en hebben geen relatie met hetgeen in de tekst wordt beschreven, tenzij het anders vermeld is.

ISBN 978 90 469 0609 5 NUR 805

Voorwoord

Dit boek is geschreven om zowel studenten als publieke managers inzicht te geven in de spanningen en dilemma’s waarmee leidinggevenden van publieke organisaties te maken hebben. Die spanningen en dilemma’s draaien om drie verschillende typen waarden: klassieke publieke waarden als transparantie, zorgvuldigheid en rechtmatigheid, bedrijfsmatige publieke waarden als effec tiviteit en efficiëntie en meer op veerkracht gerichte waarden als robuustheid en flexibiliteit. Veel publieke managers moeten rekening houden met al deze typen waarden, die tegelijkertijd op gespannen voet met elkaar staan. Het idee voor dit boek is enkele jaren geleden ontstaan in de leerstoelgroep Publiek Management van het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. In ons onderzoek stuitten we bij allerlei terreinen van publiek ma nagement op een toenemende complexiteit en dynamiek en we besloten de inzichten die we daarover opgedaan hadden te bundelen. Dit boek is dan ook voor een deel gebaseerd op ons eigen onderzoek, maar daarnaast hebben we uiteraard gebruikgemaakt van andere publicaties. We hebben ernaar gestreefd bij elk aspect van publiek management een overzicht te geven van de state of the art van de literatuur. Elk hoofdstuk bevat enkele kaders waarin bepaalde begrippen nader wor den toegelicht of een voorbeeld wordt gegeven uit de praktijk van publiek management. Aanvullend studiemateriaal ‒ zoals opdrachten met (indien van toepassing) antwoorden en een begrippentrainer – is te vinden op de website bij dit boek (www.coutinho.nl/publiekmanagement). De blauwe termen uit het boek staan in de begrippentrainer. De meeste auteurs van dit boek zijn of waren verbonden aan de leerstoel groep Publiek Management. Daarnaast hebben Brenda Vermeeren en Caspar van den Berg een bijdrage geleverd. De redactie heeft alle hoofdstukken be werkt en geredigeerd en het eerste hoofdstuk en het slothoofdstuk geschre ven. We hopen dat we erin geslaagd zijn inzicht te geven in de complexiteit van publiek management om daarmee een bescheiden bijdrage te kunnen le veren aan een meer gebalanceerd publiek management. Een belangrijk aspect van publiek management is management van diversi teit en inclusiviteit. Nog steeds zijn er relatief weinig vrouwelijke publieke ma nagers, zeker in de hogere rangen. Voor ons is dat aanleiding geweest om een manager consequent als ‘zij’ in plaats van ‘hij’ aan te duiden en zo de macht van de mannelijke vanzelfsprekendheid ter discussie te stellen. We bedanken de medewerkers van Uitgeverij Coutinho voor de prettige sa menwerking, de uitstekende ondersteuning en de zorgvuldige werkwijze.

De redactie Den Haag, september 2018

Inhoud

Deel 1

11 13

1

Dilemma’s van publieke managers

Redactie

1.1 De Nationale Politie 1.2 De jeugdzorg

14 15 17 19 24 26

1.3 Publiek management: publieke managers en leiders 1.4 Publiek management: dilemma’s en waarden

1.5 Publiek en privaat management 1.6 Opbouw van dit boek

2 Politiek-bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen

29

Wim van Noort, Caspar van den Berg en Eduard Schmidt

2.1 De Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden (1588-1795) 2.2 Nederland als eenheidsstaat en het ‘Huis van Thorbecke’ (1795-1848) 2.3 Van nachtwakersstaat naar verzorgingsstaat (1848-1980) 2.4 Van verzorgingsstaat naar voorwaarden scheppende staat (1980-2018) 2.4.1 Marktwerking, privatisering en verzelfstandiging 2.4.2 Europeanisering en multi-level governance 2.4.3 Netwerken en Public Network Management 2.5 Maatschappelijke ontwikkelingen sinds 1980 2.5.1 Sociale ongelijkheid en sociale tegenstellingen 2.4.4 Horizontalisering, mondiger burgers en interactieve besluitvorming

30 31 32 36 38 40 41 42 43 43 45 46 48 50 52

2.5.2 Politieke ontwikkelingen 2.5.3 Demografische ontwikkelingen 2.5.4 Technologische ontwikkelingen 2.5.5 De veranderende rol van de media

2.6 Conclusie

3 Interorganisationele netwerken in publiek management

55

Machiel van der Heijden en Jelmer Schalk

3.1 Netwerken en publiek management 3.2 De structuur en de besturing van netwerken 3.3 Het vraagstuk van netwerkeffectiviteit 3.4 De uitdagingen van netwerkmanagement

56 58 64 66 68

3.5 Conclusie

4

Organisatiestructuur

69

Sandra Groeneveld en Joris van der Voet

4.1 De bureaucratische organisatie

70 71 72 73 74 74 75 76 79 79 81 83 87 87 88 89 92 93 93 94 95 95 85

4.1.1 De bureaucratietheorie van Weber

4.1.2 Scientific management en science of administration 4.1.3 De gevolgen van de bureaucratische organisatiestructuur 4.2 Contingentietheorie: mechanistische en organische organisatievormen 4.2.1 Woodward: technologie en organisatiestructuur 4.2.2 Burns en Stalker: mechanistische en organische organisaties 4.2.3 Mintzberg: dynamiek en complexiteit van de omgeving

4.3 Postbureaucratische organisaties nader bekeken

4.3.1 Lean en agile management

4.3.2 Ambidextrie en parallelle organisatiestructuren

4.4 Conclusie

5

Motivaties en integriteit Zeger van der Wal en Carina Schott

5.1 Motivatie in de publieke sector

5.1.1 Van klassieke naar recente motivatietheorieën 5.1.2 Public service motivation, fit en performativiteit 5.2 Publieke waarden: welke doen ertoe en waarom?

5.3 Integriteit en integriteitsbeleid

5.3.1 Fase 1: agendering en regulering (1992-2003) 5.3.2 Fase 2: bewustwording en ondersteuning (2003-2007) 5.3.3 Fase 3: systemen, (re)organisatie en monitoring (2007-heden) 5.4.1 Integriteitskwestie 1: de vervagende grenzen tussen werk en privé 5.4.2 Integriteitskwestie 2: toenemende diversiteit en de daarmee gepaard gaande spanningen 5.4 Integriteit en integriteitsbeleid in Nederland: toekomst

96

5.5 Conclusie

97

Deel 2

99

6

Netwerkmanagement

101

Jelmer Schalk, Petra van den Bekerom en Machiel van der Heijden

6.1 Publieke organisaties als open systemen

103 103 106 107 109 109 112 113 114

6.2 Netwerkmotieven 6.3 Netwerkstrategieën

6.4 Netwerken en prestaties: het model van O’Toole en Meier 6.5 Netwerkgedrag en de realisatie van verschillende waarden 6.5.1 Sigma-waarden: keep it lean and purposeful 6.5.2 Theta-waarden: keep it honest and fair 6.5.3 Lambda-waarden: keep it robust and resilient

6.6 Conclusie

7

Coproductie

117

Carola van Eijk en Trui Steen

7.1 Coproductie

119 121 123 126 130

7.2 Een nieuwe rol voor publieke professionals 7.3 Een nieuwe rol voor publieke managers 7.4 Waardedilemma’s in coproductie

7.5 Conclusie

8

Dynamiek en crisis

131

Petra van den Bekerom, Eduard Schmidt en Wout Broekema

8.1 Dynamiek en crisis

132 132 133 133 135 136 136 138 145

8.1.1 Dynamiek 8.1.2 Crisis

8.1.3 De verschillen tussen dynamiek en crisis

8.2 Gevolgen van dynamiek en crisis voor het presteren van organisaties

8.3 Management van invloeden uit de omgeving

8.3.1 Management van dynamiek 8.3.2 Management van een crisis

8.4 Conclusie

9

Verandermanagement

147

Joris van der Voet en Eduard Schmidt

9.1 De context van verandering 9.2 De inhoud van verandering 9.3 Het proces van verandering 9.4 Leiderschap van verandering

148 149 152 156 161

9.5 Conclusie

10 Leiderschap

163

Joris van der Voet

10.1 Verschillende perspectieven op leiderschap 164 10.1.1 Leiderschap als ‘zijn’: het bezitten van persoonlijke eigenschappen 164 10.1.2 Leiderschap als ‘kunnen’: het hebben en ontwikkelen van vaardigheden 165 10.1.3 Leiderschap als ‘doen’: het vertonen van gedrag 166 10.2 Van management naar leiderschap: transactioneel en transformationeel leiderschap 169 10.3 Leiderschap in een publieke context 172 10.4 Conclusie 175

11 Teamwerk

181

Sandra Groeneveld en Ben Kuipers

11.1 Teamwerk in de publieke sector

183 183 184 186 187 190 190 191 194

11.1.1 Wat zijn teams?

11.1.2 Drie typen afhankelijkheden 11.1.3 Teams in de publieke context

11.2 Teams als onderdeel van de organisatiestructuur

11.3 Teamwerk als gedrag

11.3.1 Input, proces en output van teamwerk 11.3.2 Ingrediënten van excellente teams

11.4 Conclusie

12 Managen van human resources

197

Brenda Vermeeren

12.1 Humanresourcesmanagement: definiëring en conceptualisering

198 199 201 203

12.2 Hrm in de context van de publieke sector 12.3 De relatie tussen hrm en prestaties 12.4 De rol van de leidinggevende

12.5 Een multidimensionaal perspectief op hrm en prestaties 12.6 De hrm-prestatierelatie in een publiekesectorcontext

205 207 208

12.7 Conclusie

13 Management van diversiteit

211

Tanachia Ashikali en Sandra Groeneveld

13.1 Diversiteit: representativiteit en heterogeniteit

214 215 219 222 225

13.2 Perspectieven op diversiteit

13.3 Diversiteitsbeleid en diversiteitsmanagement 13.4 Diversiteit en inclusiviteit als managementvraagstuk

13.5 Conclusie

14 Prestatiemanagement

227

Marieke van der Hoek en Petra van den Bekerom

14.1 Prestatiemanagement

228 232 232 234 236 238 240

14.2 Verschillende niveaus van prestatiemanagement 14.2.1 Prestatiemanagement op sectorniveau 14.2.2 Prestatiemanagement op organisatieniveau 14.2.3 Prestatiemanagement op medewerkersniveau 14.3 Perverse effecten van prestatiemanagement

14.4 Conclusie

15 Synthese

243

Redactie

15.1 Dilemma’s voor de publieke manager

244 244

15.1.1 Dynamiek en complexiteit in een publieke context 15.1.2 Dilemma’s voor de manager van een wendbare en weerbare publieke organisatie 246 15.2 Balanceren en navigeren tussen publieke waarden: een handelingsperspectief 249

Literatuur

252

Register

277

Over de auteurs

286

Deel 1

  

1

DEEL 2 DEEL 1

Dilemma’s van publieke managers Redactie Tot ver in de twintigste eeuw gold de overheid, zeker in vergelijking met het bedrijfsleven, als een oase van rust. Ambtenaren deden hun werk loyaal en plichtsgetrouw en kregen daarvoor in ruil een vaste baan. Het gezag van de overheid was in die tijd vanzelfsprekend. Politieke gezagsdragers, zoals minis ters, Kamerleden en burgemeesters, kwamen veelvuldig in het nieuws, maar publieke managers werkten buiten de schijnwerpers van de publiciteit. Voor hun werk, de daadwerkelijke beheersing, sturing en verandering van publieke organisaties , was maar weinig belangstelling. Hoe anders is het beeld tegen woordig! Burgers zijn mondiger en kritischer geworden en de overheid heeft haar vanzelfsprekende gezag voor een groot deel verloren. Veranderingen zijn tegenwoordig ook in de publieke sector aan de orde van de dag. Naast de ‘klas sieke ambtenaar’ hebben we nu ook de ambtenaar 2.0 en 3.0 (’t Hart, 2014a), die niet meer de gehoorzame uitvoerder van besluiten is, maar ondernemend is, netwerken opbouwt en verbindt. Ambtenaren zijn niet langer de anonieme overheidsdienaren van weleer maar komen steeds vaker in het nieuws, en niet altijd op een positieve manier. Zeker als er wat misgaat in de publieke dienst verlening, of dat nu de belastingen, de politie of het reizigersvervoer per spoor betreft, moeten de managers van de betrokken organisaties het ontgelden. Pu blieke managers hebben tegenwoordig dan ook een veel lastiger, uitdagender en complexer takenpakket dan enkele decennia geleden (zie hoofdstuk 2). We geven twee actuele voorbeelden van de turbulentie en dynamiek waarmee pu blieke managers te maken krijgen.

13

1  Dilemma’s van publieke managers

1.1

De Nationale Politie Op 1 januari 2013 trad de Politiewet 2012 in werking. De kern van die wet was dat er één Nationale Politie moest komen in plaats van de 25 regionale politie korpsen die er tot dan toe waren. Door de samenvoeging van de verschillende korpsen zouden meer samenwerking en eenheid ontstaan en zou het mogelijk zijn doelmatiger te werken en te bezuinigen op de kosten voor bijvoorbeeld ICT en huisvesting. De afname van de bureaucratie zou het mogelijk maken de kwaliteit, het vakmanschap en de daadkracht op straat te verhogen (Nati onale Politie, 2011). De vorming van de Nationale Politie was en is een gigantische operatie, waarschijnlijk de grootste reorganisatie uit de geschiedenis van de publie ke sector in Nederland. De politie werd hiermee bovendien in één klap de grootste werkgever van Nederland, met per 31 december 2015 59.473 full time-equivalenten (fte), waarvan 50.509 op ‘operationele sterkte’, dat wil zeg gen politiemedewerkers die direct contact hebben met burgers en een directe bijdrage leveren aan de primaire politietaken (Nationale Politie, 2015, p. 50). De reorganisatie verliep minder voorspoedig dan gehoopt en na twee en een half jaar zag de minister van Veiligheid en Justitie zich genoodzaakt de realisatie van de Nationale Politie te ‘herijken’ (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2015), dat wil zeggen bij te stellen. Men signaleerde vier knelpunten in de vorming van de Nationale Politie: 1 Er moest te veel tegelijkertijd gebeuren, waardoor de basis van de organi satie niet op orde was. 2 Er was vertraging in de personele reorganisatie, met alle gevolgen van dien voor het welzijn van de medewerkers. 3 Er was te weinig ruimte voor lokaal maatwerk. 4 De voor de verandering en het functioneren als concern benodigde kennis en kunde waren onvoldoende aanwezig. Ook na de herijking is het onrustig gebleven rondom de vorming van de Na tionale Politie. De eerste korpschef van de Nationale Politie, Gerard Bouman, vertrok eerder dan verwacht, er bleef grote onvrede heersen onder veel poli tiemedewerkers en onder de invloedrijke politievakbonden en bij de bedrijfs voering waren de beheers- en bestuurbaarheidsproblemen groot. In het officiële evaluatierapport over de invoering van de Nationale Poli tie wordt geconcludeerd dat op sommige terreinen, zoals opschaling en bij standsoperaties, vooruitgang geboekt is en dat de reorganisatie mogelijkhe den biedt voor meer doelmatigheid en doeltreffendheid. Daarnaast wordt echter geconstateerd dat er in te korte tijd en met te weinig budget te veel overhoop gehaald is, de aanpak te centralistisch was en de minister van Justi tie en Veiligheid te veel verschillende rollen vervult: eigenaar, opdrachtgever,

14

1.2  De jeugdzorg

opdrachtnemer, gezagsdrager en beheerder (Commissie Evaluatie Politiewet 2012, 2017, pp. 11-13). Verder wordt vastgesteld dat er nog steeds veel ‘be stuurlijke drukte’ aanwezig is, maar ook dat dit onvermijdelijk is omdat in een complexe organisatie als de politie nu eenmaal altijd een balans gevonden moet worden tussen centrale en decentrale aansturing, uniformiteit en flexi biliteit, en systeemlogica en de menselijke maat. De uitdaging voor de publieke managers bij de vorming van de Nationale Politie was om enerzijds een zeer complexe en tijdrovende operatie door te voeren en anderzijds het uitvoerende werk zoals hulpverlening, handhaving van de openbare orde en opsporing van strafbare feiten te laten doorgaan. Het is immers onmogelijk de politie wegens reorganisatie te ‘sluiten’, want dan zou de veiligheid van de samenleving in het gedrang komen. Daarnaast verlang den de Tweede Kamer en de minister van Veiligheid en Justitie snel resultaten en moest de politie ook haar werkwijze en leiderschapsstijl drastisch veran deren vanwege alle ontwikkelingen in de samenleving en in de criminaliteit (Werkgroep Welten, 2013). Bovendien waren en zijn er allerlei partijen die proberen het functioneren van de politie te beïnvloeden, met deels uiteen lopende belangen en wensen, zoals de landelijke politiek, de burgemeesters, het Openbaar Ministerie (waaronder de officieren van justitie vallen), de di verse managementlagen binnen de politie, de media en laswwt but not least de individuele politiemedewerkers en de politievakbonden. Om in dergelijke omstandigheden een zo ingrijpende reorganisatie door te voeren, is voor po litiemanagers op alle niveaus een heidens karwei. De politie opereert in een hoge mate van turbulentie en complexiteit. Zij moet zowel in overeenstem ming met de geldende rechtsregels als flexibel werken, moet veranderingen in de interne organisatie en externe verantwoording doorvoeren en wordt ge acht te voldoen aan de behoefte van politici en burgers om op korte termijn resultaat te zien. De politie moet dat bovendien doen in een context van deels onvoorspelbare maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de opkomst van cy bercriminaliteit. De vorming van de Nationale Politie is een voorbeeld van bestuurlijke cen tralisatie , waarbij taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden overgedra gen zijn van een lager bestuurlijk niveau (in dit geval het lokaal bestuur) naar een hoger bestuurlijk niveau (het Rijk). De jeugdzorg In het sociaal domein is met ingang van 1 januari 2015 een vergaande be stuurlijke decentralisatie doorgevoerd, waarbij taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het gebied van langdurige zorg, maatschappelijke on dersteuning en jeugdzorg overgedragen zijn van Rijk en provincie naar de ge-

DEEL 2 DEEL 1

1.2

15

1  Dilemma’s van publieke managers

meente. Opmerkelijk genoeg lijken de doelstellingen van deze operatie echter sterk op die rond de Nationale Politie: in beide gevallen gaat het om meer sa menwerking tussen alle ketenpartners en meer efficiënte dienstverlening van een hogere kwaliteit. Voor de invoering van de huidige Jeugdwet was het jeugdstelsel sterk ver snipperd en verkokerd met uiteenlopende sectoren, financiers, wettelijke kaders en beleidscircuits. De Jeugdwet is bedoeld om het jeugdbeleid en de voorzieningen efficiënter en effectiever te maken, met als uiteindelijk doel het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en pro bleemoplossend vermogen van diens gezin en sociale omgeving. Het nieu we jeugdstelsel moet bijdragen aan hulp op maat, integrale hulp (‘één gezin, één plan, één regisseur’) en meer ruimte voor de professionals (Nederlands Jeugdinstituut, 2016). De gemeenten zijn nu verantwoordelijk voor de jeugdzorg, maar dit be tekent niet dat zij die zorg zelf verlenen. Dat doen de jeugdzorginstellingen waarmee gemeenten overeenkomsten en contracten sluiten (‘zorginkoop’). In het rapport Evaluatie jeugdwet (Nederlands Jeugdinstituut, 2016, p. 21) wordt kernachtig weergegeven wat dit voor gemeenten betekent: ‘In de nieuwe con stellatie is het de gemeente bij uitstek in de rol van netwerkende overheid die partijen moet binden om gemeenschappelijke maatschappelijke ambities te realiseren. Dat is voor gemeenten geen gemakkelijke opgave, inhoudelijk niet, maar ook niet als het gaat om de vraag hoe zij hun rol daarin publiek kunnen verantwoorden. Dat is zoeken en leren.’ ‘Inhoudelijk’ verwijst hier naar de vereiste kennis en deskundigheid op het gebied van jeugdzorg. Zijn gemeenten, dat wil zeggen hun bestuurders en ambtenaren, wel in staat om te beoordelen of jeugdzorginstellingen hun werk goed doen? Gemeenten zijn voor de kwaliteit van de jeugdzorg afhankelijk van het werk van jeugdzorginstellingen en andere partijen, zoals vrijwilligers, onderwijsinstellingen en huisartsen. Tegelijkertijd zijn zij verantwoordelijk voor deze kwaliteit en bovendien hebben ze te maken met omvangrijke bezui nigingen. ‘Zoeken en leren’ is gemeenten veelal niet gegund: zodra er iets mis gaat in de jeugdzorg, trekken (sociale) media aan de bel en eisen maatregelen. De uitdaging voor gemeentelijke publieke managers is hier dus om jeugd zorginstellingen en andere partijen met minder geld dan voorheen beschik baar was zodanig te sturen dat goede jeugdzorg en jeugdbescherming geboden worden. Net als bij de Nationale Politie geldt hier dat het werk veeleisender geworden is door de steeds complexere problematiek en door de hogere eisen die samenleving en politici stellen aan de organisatie in termen van kosten, transparantie en effectiviteit. De veranderopgave waarvoor beide organisaties gesteld zijn, is dus geen eenvoudige.

16

1.3  Publiek management: publieke managers en leiders

1.3

Publiek management: publieke managers en leiders Wanneer we het in dit boek hebben over publiek management , dan bedoelen we alle activiteiten van leidinggevenden van publieke organisaties om die or ganisaties te beheersen, sturen en veranderen met het oog op het optimalise ren van de prestaties van de organisatie . De nadruk ligt dus in de eerste plaats op het doelbewust handelen (de activiteiten) van leidinggevenden. In de lite ratuur over leiderschap wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen managers en leiders (zie bijvoorbeeld Groeneveld, 2016, p. 10). Managers zijn dan func tionarissen die zorgen dat de processen in een organisatie goed geregeld zijn en de zaken lopen; zij zijn de beheerders van de organisatie. Leiders dragen een visie uit en geven richting aan de organisatie; zij zijn de inspirators van de organisatie. In het algemeen zijn beide componenten nodig voor goed management van een (publieke) organisatie. Een leider die van alles roept en vindt maar niet in staat is een organisatie te managen en niet bereid is zich te laten bijstaan door goede managers, zal geen resultaten boeken. Een manager die leiderschaps kwaliteiten ontbeert, is geschikt om op de winkel te passen, maar niet in staat haar medewerkers te motiveren en te inspireren en noodzakelijke veranderin gen door te voeren. Wel kunnen de accenten verschillen, afhankelijk van de taken waarmee een organisatie worstelt. Voor een ingrijpende verandering is leiderschap nodig, maar om veranderingen te consolideren en processen op orde te brengen, is management vereist. Onder management verstaan we het geheel van alle taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden die garande ren dat een organisatie haar missie waarmaakt en overeenkomstig haar doel stellingen functioneert. Een missie geeft aan waarvoor een organisatie in het leven geroepen is en wat daarmee haar bestaansrecht is, terwijl doelstellingen de concretiseringen zijn van de missie. Nu zijn het niet alleen managers die zich verantwoordelijk voelen voor het reilen en zeilen van een organisatie; ook uitvoerende en ondersteunende me dewerkers zijn hierbij betrokken en proberen om die reden het functioneren van een organisatie te beïnvloeden. In veel organisaties treden bovendien in formele leiders op ter ondersteuning, aanvulling of bestrijding van formele lei ders . Dat neemt niet weg dat we ons in dit boek concentreren op formele lei ders, dat wil zeggen organisatiemedewerkers die een formeel mandaat hebben om andere medewerkers aan te sturen met het oog op de doelverwezenlijking van de organisatie en die verantwoordelijk zijn voor het functioneren van de organisatie. Zij leggen verantwoordelijkheid af aan hun superieuren, en de top van de hiërarchie van publieke organisaties legt verantwoording af aan politie ke gezagsdragers: bewindslieden, gedeputeerden of wethouders. Er bestaan allerlei rangen van leidinggevenden. Binnen het Rijk worden in de ‘functiefamilie’ lijnmanagement vier functiegroepen onderscheiden: operatio-

DEEL 2 DEEL 1

17

1  Dilemma’s van publieke managers

nele manager , manager, topmanager en topmanager generaal. De functiegroep topmanager generaal bestaat uit secretarissen-generaal, directeuren-generaal en inspecteurs-generaal. Vaak wordt verder nog onderscheid gemaakt tussen strategisch, tactisch en operationeel management. Strategische managers zijn de hoogste leidinggevenden, die dus de eindverantwoordelijkheid dragen, de strategie van de organisatie vaststellen en zelf verantwoording schuldig zijn aan politieke gezagsdragers, raden van toezicht, raden van commissarissen of besturen. Operationele managers geven direct leiding aan de uitvoerende medewerkers; zij zijn belast met de dagelijkse gang van zaken. Tactische ma nagers zijn de verbindende schakel tussen de top en het uitvoerende niveau: zij vertalen de directieven van de top door naar de uitvoering en rapporteren over de uitvoering aan de top. We pretenderen niet het handelen en de effecten daarvan van al die publie ke managers hier te analyseren. Wat we wel beogen, is een aantal belangrijke trends in het publiek management te belichten waarmee niet alle maar wel veel publieke managers te maken kunnen hebben. De nadruk ligt hierbij op het primaire proces ‒ we richten ons immers op de vervulling van publieke taken en minder op de bedrijfsvoering en de ondersteuning. In samenhang hiermee ligt de nadruk op het lijnmanagement, dat bestaat uit operationele managers (die de medewerkers aansturen die het primaire proces uitvoeren) en de managementlagen daarboven (dus de tactisch en strategische mana gers). Voor de eenduidigheid gebruiken we in het vervolg van dit boek de term ‘publieke managers’ om te verwijzen naar leidinggevenden van publieke orga nisaties. Publieke managers hebben, op alle niveaus, altijd met twee interne span ningen te maken wanneer zij hun organisatie effectief proberen te beheersen, sturen en veranderen (Jaffee, 2001). Deze twee spanningen hangen nauw met elkaar samen. ■■ Ten eerste is er een spanning tussen autonomie en beheersing van de menselijke factor . Organisaties zijn voor hun functioneren en presteren afhankelijk van de inzet, motivatie en kwaliteiten van de medewerkers. Managers moeten erop toezien dat medewerkers hun werk doen, maar tegelijkertijd is beheersing meestal niet de meest geëigende methode om medewerkers te motiveren. Een zekere mate van autonomie is vaak vereist hen te stimuleren om zich in te spannen. Die autonomie houdt in dat niet alles voorgeschreven is wat medewerkers moeten doen en laten, maar dat ze zelf keuzes kunnen maken in bijvoorbeeld de uitvoering van hun werk zaamheden. De diverse in de literatuur onderscheiden leiderschapsstijlen van formele leiders hebben grotendeels betrekking op de vraag hoe lei dinggevenden de spanning tussen autonomie en beheersing hanteren (zie hoofdstukken 4 en 11).

18

1.4  Publiek management: dilemma’s en waarden

■■ Ten tweede kenmerken organisaties zich altijd door een spanning tussen differentiatie en integratie . Taakverdeling ofwel differentiatie is nodig, maar de vraag is wat de meest handige arbeidsverdeling is en vervolgens hoe alle verschillende taken en functies op elkaar afgestemd kunnen wor den. Elke wijze van coördineren heeft voor- en nadelen en het perfecte co ördinatiemechanisme bestaat niet, waardoor er altijd problemen zijn in de afstemming van werkzaamheden: mensen werken langs elkaar heen, werk wordt dubbel gedaan en sommige taken blijven liggen. De verschillende in de literatuur besproken organisatiestructuren verwijzen naar de manier waarop de taken in een organisatie verdeeld en gecoördineerd zijn (zie hoofdstuk 4). De structuur heeft betrekking op de verdeling van ta ken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in een organisatie en bepaalt dan ook de autonomie waarover uitvoerende medewerkers beschikken. Is de structuur heel gecentraliseerd, met veel bevoegdheden voor de top en veel vastgelegde regels, dan blijft er maar weinig keuzevrijheid voor de uitvoeren de medewerkers over. Een gedecentraliseerde en/of losse structuur geeft daar entegen veel meer ruimte voor autonomie. De leiderschapsstijl beïnvloedt de manier waarop de structuur in de praktijk functioneert. Sommige op papier bureaucratische en hiërarchische organisaties opereren in feite vrij flexibel, terwijl omgekeerd andere organisaties er in het organogram gedecentrali seerd uitzien, terwijl de top zich in de praktijk met van alles bemoeit. Publiek management: dilemma’s en waarden In onze definitie van publiek management is het handelen van publieke ma nagers gericht op de prestaties van hun organisaties: zij moeten ervoor zor gen dat hun organisaties maatschappelijke problemen oplossen en daarmee bijdragen aan allerlei zaken die burgers belangrijk vinden, zoals hoogwaar dig onderwijs, een veilige samenleving en goede jeugdzorg. Publieke mana gers moeten daarbij hun weg vinden in een steeds dynamischer en complexer krachtenveld. Burgers, politici en media stellen steeds hogere eisen: het moet allemaal beter, doelmatiger en transparanter. Publieke organisaties moeten voortdurend ‘transformeren’ om aan de veranderende eisen te voldoen, maar tegelijkertijd moet het normale dagelijks werk ongestoord doorgaan. Ook staan publieke managers voor de voortdurende opgave hun medewerkers te motiveren in een tijd van continue bezuinigingen en stijgende prestatiedruk. Dit soort vraagstukken doet zich in alle onderdelen van de publieke sector voor.

DEEL 2 DEEL 1

1.4

19

1  Dilemma’s van publieke managers

De opgaven van de politie Volgens artikel 3 van de Politiewet is de taak van de politie ‘in ondergeschikt heid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechts regels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven’. Dat zijn dus twee kerntaken , die sterk uiteenlopende werkwijzen impliceren. Hulpverlening aan bijvoor beeld verwarde ouderen die letterlijk de weg kwijt zijn, is van een andere orde dan handhaving van de openbare orde en opsporing van strafbare feiten. Daarnaast dient de politie te opereren in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag (dat wil zeggen: de burgemeester en de officier van justitie) en in overeenstemming met de geldende rechtsregels. Die bepaling heeft ermee te maken dat politieambtenaren in bepaalde gevallen bevoegd zijn geweld te gebruiken en vrijheidsbeperkende maatregelen te nemen. Wettelijke waarbor gen zijn nodig ommisbruik van die vergaande bevoegdheden tegen te gaan. We verwachten dus van de politie dat zij rellen voorkomt en bestrijdt, boeven opspoort en burgers de helpende hand toesteekt, dat zij zich netjes aan de re gels houdt, geen nodeloos gebruik van haar bevoegdheden maakt en doet wat de burgemeester en de officier van justitie haar opdragen. Daarnaast moet de politie uiteraard doelmatig te werk gaan, geen geld verspillen en de regels handhaven, maar tegelijkertijd soepelheid betrachten ‒ soms, bijvoorbeeld in het geval van een burenruzie, is bemiddelen immers effectiever dan bonnen uitdelen. In een inmiddels klassiek en nog altijd actueel artikel betoogt Hood (1991) dat publieke managers te maken hebben met verschillende fundamentele sets van waarden, die ten grondslag liggen aan dilemma’s en vraagstukken waarmee publieke organisaties worden geconfronteerd bij het nastreven van oplossin gen voor maatschappelijke problemen. ■■ Een eerste set waarden is gebaseerd op de klassieke grondslagen van pu blieke organisaties. Publieke organisaties staan in dienst van de maat schappij en worden geacht betrouwbaar, transparant en eerlijk te zijn. Ze zijn georganiseerd volgens bureaucratische principes om gelijkheid en rechtvaardigheid te garanderen. Hood (1991) noemt deze waarden theta values : keep it honest and fair, dat wil zeggen betrouwbaar en rechtvaardig. ■■ Een tweede set van waarden houdt in dat publieke organisaties doeltref fend dienen te zijn en efficiënt met belastinggeld moeten omgaan. Deze verwachtingen hebben een sterke koppeling met klantgerichtheid, be drijfsmatig werken en marktwerking en met de zogenoemde drie e’s: effec tiveness , efficiency en economy . Het motto van deze sigma values luidt: keep it lean and purposeful , dat wil zeggen ‘mager’ en doelgericht.

20

1.4  Publiek management: dilemma’s en waarden

■■ Een derde set van waarden heeft betrekking op de omgang van publie ke organisaties met verandering. Publieke organisaties dienen zich aan te passen wanneer de maatschappij verandert, rekening te houden met de wensen van politici en burgers en flexibel om te gaan met crisissituaties. Hood (1991) betitelt deze waarden als lambda values : keep it robust and resilient , dat wil zeggen robuust en veerkrachtig. Publieke organisaties moeten dus tegen een stootje kunnen, wat vereist dat ze ook in staat zijn om zich aan te passen aan ontwikkelingen in de context. De theta-waarden domineerden in het openbaar bestuur tot de jaren tachtig van de vorige eeuw. Sindsdien hebben de sigma-waarden sterk aan populariteit gewonnen, terwijl in de 21ste eeuw ook de lambda-waarden grote betekenis gekregen hebben. Tegenwoordig zijn alle drie de sets van bestuurlijke waarden relevant. Ze zijn echter onderling tegenstrijdig en concurreren dus met elkaar. Een bureaucratische organisatie garandeert bijvoorbeeld betrouwbaarheid en gelijkheid, maar wordt veelal bekritiseerd vanwege een gebrek aan efficiëntie en adaptief vermogen. Dat zorgt voor spanningen en dilemma’s in het ma nagement van publieke organisaties. Door de drie sets van waarden centraal te stellen in dit boek maken we het bijzondere karakter van publiek management duidelijk. Publieke managers worden afgerekend op elk van de drie sets en dus moeten zij zo goed mogelijk omgaan met de onderlinge spanningen om de prestaties van de organisatie te optimaliseren. Niet alleen tussen maar ook binnen elk van de drie sets van waarden doen zich spanningen en dilemma’s voor. ■■ Bij de bureaucratische principes of theta-waarden is vaak sprake van een spanning tussen gelijkheid enerzijds en eerlijkheid anderzijds. Gelijkheid lijkt een strikte handhaving van de regels mee te brengen, terwijl eerlijk heid juist kan vereisen dat rekening gehouden wordt met specifieke om standigheden en dat de regels met enige soepelheid toegepast worden. Die spanning komt ook tot uiting in de zegswijze ‘Het hoogste recht is het hoogste onrecht’: een rigide toepassing van regels kan tot situaties leiden die algemeen als onrechtvaardig beschouwd worden. ■■ De sigma-waarden hebben betrekking op doeltreffendheid ofwel effectivi teit en doelmatigheid ofwel efficiëntie. Nu liggen doeltreffendheid en doel matigheid vaak in elkaars verlengde, maar ook hiertussen kan een spanning ontstaan. Een fixatie op zuinigheid en doelmatigheid kan bijvoorbeeld ten koste gaan van de prestaties en de doeltreffendheid van een organisatie. Omgekeerd kan een eenzijdige oriëntatie op het doel van de organisatie leiden tot een verkwisting van middelen en dus de doelmatigheid schaden. Een klassiek voorbeeld is de pyrrusoverwinning: Pyrrhus was een Griekse

DEEL 2 DEEL 1

21

1  Dilemma’s van publieke managers

veldheer uit de derde eeuw voor Christus die enkele veldslagen van de Ro meinen won, maar daarbij zo veel manschappen verspeelde dat die over winningen in feite gelijk stonden aan nederlagen. ■■ Voor de derde set van waarden, de lambda-waarden, geldt dat organisaties geacht worden zowel veerkrachtig als flexibel te zijn. Organisaties dienen zich dus aan te passen aan de veranderingen in de omgeving, maar moe ten tegelijkertijd in staat zijn hun essentiële kenmerken te behouden in bijvoorbeeld crisissituaties. Het gaat hier dus om de balans tussen veran dering en stabiliteit en het is in de praktijk uiterst moeilijk daartussen een goed evenwicht te vinden. De drie sets van bestuurlijke waarden corresponderen met drie vormen van governance ofwel sturing, drie managementdoctrines en drie rollen van amb tenaren . ■■ De theta-waarden passen bij een typisch bureaucratische en hiërarchische organisatie en bij klassiek publiek management, met een strikte scheiding tussen politiek en bestuur waarbij politici besluiten nemen en ambtenaren die loyaal en neutraal uitvoeren. ■■ De sigma-waarden stemmen overeen met de markt en het contract als vor men van sturing en met new public management (NPM), een verzamelterm voor alle pogingen de publieke sector op een meer bedrijfsmatige manier te managen. De ambtenaar 2.0 is een ondernemende ambtenaar die op een ‘proactieve’ manier snel resultaten wil boeken. NPM is ontstaan in de jaren tachtig van de vorige eeuw, toen westerse regeringen er in reactie op de economische stagnatie in de jaren zeventig toe overgingen het beslag van de collectieve sector op het nationaal inkomen drastisch te verminderen. ■■ De lambda-waarden sluiten aan bij het netwerk en de samenwerking als vormen van sturing en raakten in het begin van de huidige eeuw in zwang. Toen bleek dat een eenzijdige oriëntatie op marktwerking tot verwaarlo zing van andere publieke waarden leidde. Bovendien kon de overheid steeds minder zelfstandig sturen en was ze aangewezen op samenwerking met burgers en organisaties. De bijbehorende managementdoctrine staat be kend als Public Network Management , Public Value Management of New Public Governance (Agranoff & McGuire, 2001; Bennington & Moore, 2010). De ambtenaar 3.0 is bovenal een netwerker, makelaar, verbinder en procesmanager. Iedere publieke manager heeft in meerdere of mindere mate te maken met de dilemma’s rondom waarden, vormen van sturing en stijlen van manage ment. Publieke managers beschikken over verschillende handelingsopties ten aanzien van deze dilemma’s (zie voor een uitgebreid overzicht Pollitt & Bouc

22

1.4  Publiek management: dilemma’s en waarden

kaert, 2011, p. 159-181). Zij kunnen kiezen voor een van de drie sets en zich ontpoppen als een bureaucraat, een entrepreneur of een netwerker, proberen een compromis te vinden tussen de verschillende waarden of een opportu nistische lijn volgen door keuzes uit te stellen en te kijken uit welke hoek de wind waait. De opstelling van een publieke manager zal daarbij afhangen van haar karakter en voorkeuren en van het mandaat dat zij meegekregen heeft, maar ook van de context en de aard van de taken van de organisatie. Voor een uitvoeringsinstelling ligt een bedrijfsmatige aanpak bijvoorbeeld meer voor de hand dan voor een beleidsafdeling. In dit boek geven we antwoord op de vraag hoe de dilemma’s van uiteenlo pende verwachtingen en waarden zich onder invloed van de context manifes teren in publieke organisaties, hoe publieke managers deze dilemma’s kunnen hanteren en wat de effecten van hun keuzes zijn op de prestaties van publieke organisaties. We gebruiken hierbij de volgende uitgangspunten: ■■ Contextualisering : de vraagstukken en dilemma’s komen niet uit de lucht vallen en zijn alleen te begrijpen in het kader van allerlei maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen, zoals de toegenomen mondigheid van burgers en de overgang van government naar governance . We beginnen dit boek dan ook met een overzicht van de ontwikkelingen van de context van publiek management. ■■ Dynamisch perspectief : zoals we al bespraken, is de context waarbinnen publieke managers opereren voortdurend aan veranderingen onderhevig. We belichten de ontwikkelingen, trends en patronen in die veranderingen. ■■ Performativiteit : publiek management is geen doel op zich, maar een mid del om publieke organisaties te doen functioneren met het oog op de doe len van die organisaties. Het gaat met andere woorden om de vraag of pu blieke organisaties hun publieke taken waarmaken, want daarvoor zijn ze in het leven geroepen ‒ de politie is er voor de veiligheid van de burgers, de jeugdzorg is er om jongeren zo goed mogelijk te helpen. Kenmerkend voor publieke organisaties is de meervoudigheid van hun doelstellingen, die nauw gekoppeld is aan de verschillende dilemma’s en die uiteenlopen de eisen stelt aan publieke managers. ■■ Analytische aanpak : we proberen onze beweringen en uitspraken zo veel mogelijk te onderbouwen door gebruik te maken van aan de ene kant re levante wetenschappelijke theorieën en aan de andere kant de bevindin gen van ons eigen empirische onderzoek naar allerlei aspecten van publiek management. ■■ Handelingsperspectieven : dit is geen receptenboek, dus de lezer zal hier niet het verlossende antwoord vinden op de vraag wat de optimale aanpak van de dilemma’s is. We bespreken wel de mogelijkheden die er zijn om de

DEEL 2 DEEL 1

23

1  Dilemma’s van publieke managers

dilemma’s te hanteren. Uiteraard hangt de toepassing daarvan af van de context van de organisatie, maar ook van de eigen kwaliteiten en karakte ristieken van de publieke manager. Met dit boek willen we de lezers kortom inzicht bieden in de vraagstukken en dilemma’s waarmee publieke managers te maken krijgen. Daarnaast is het ons doel niet alleen inzicht, maar ook uitzicht te geven door in te gaan op de vraag hoe publieke managers die vraagstukken en dilemma’s kunnen hanteren. We richten ons dan ook op twee categorieën lezers: studenten die zich willen ver diepen in publiek management en publieke managers die willen reflecteren op hun eigen praktijk. Publiek en privaat management Dit boek gaat niet over management in het algemeen maar over publiek ma nagement. Publieke managers opereren in een andere context dan private ma nagers en hebben voor een deel dan ook andere vaardigheden nodig. In veel bestuurskundige publicaties en managementliteratuur zijn beschou wingen te vinden over het verschil tussen publieke en private organisaties en de consequenties daarvan voor het management (bijvoorbeeld Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012; Boyne, 2002; Breeman, Van Noort & Rutgers, 2016; Rai ney, 2014; Steijn & Groeneveld, 2013). De auteurs leggen verschillende accen ten, maar in grote lijnen is er overeenstemming over wat kenmerkend is voor beide organisatievormen. ■■ Publieke organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag , dat wil zeg gen dat hun bestaan een wettelijke basis heeft. Zo staat in de Gemeente wet dat gemeenten bepaalde bestuursorganen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden hebben. Private organisaties hebben een privaatrechtelijke grondslag: zij zijn bijvoorbeeld een vereniging, stichting of besloten ven nootschap. ■■ Publieke organisaties hebben publiekrechtelijke bevoegdheden : bevoegd heden die wettelijk vastgelegd zijn. Een wettelijk erkende universiteit is bevoegd diploma’s uit te reiken, een politieagent is bevoegd een verdacht individu aan te houden en een rijexaminator is bevoegd om vast te stellen of een kandidaat voldoende rijvaardigheid heeft om een rijbewijs te krij gen. Private organisaties ontberen dit soort bevoegdheden. ■■ Publieke organisaties hebben een publieke taak , een doelstelling die ge richt is op het algemeen belang. Deze taak kan wettelijk vastgelegd zijn, zoals in het geval van woningcorporaties, die op basis van de Woningwet uitsluitend werkzaam mogen zijn in het belang van de volkshuisvesting. Private organisaties daarentegen hebben een winstoogmerk (particuliere

1.5

24

1.5  Publiek en privaat management

ondernemingen) of zijn in hoofdzaak gericht op de belangen van de eigen leden (belangenorganisaties zoals vakbonden en ondernemersorganisa ties). ■■ Publieke organisaties worden gefinancierd door middel van gemeenschaps geld ofwel de algemene middelen: belastingen en premies. Dat geldt voor de overheid, maar ook voor het gros van de onderwijs- en zorginstellingen. Private organisaties daarentegen bedruipen zich financieel zelf door ver koop van goederen en diensten op de markt (bedrijven) of door contribu ties en donaties (verenigingen en stichtingen). ■■ Publieke organisaties leggen direct of indirect publiek verantwoording af aan politieke gezagsdragers (bewindslieden), die op hun beurt verant woording afleggen aan de volksvertegenwoordiging. Dat is een groot ver schil met private organisaties, waarvan de leiding verantwoording schul dig is aan de aandeelhouders (ondernemingen) of de leden (verenigingen), terwijl stichtingen in het geheel geen verantwoording hoeven af te leggen. Sommige organisaties zijn in alle opzichten publiek, zoals ministeries en ge meenten, en andere zijn (vrijwel) compleet privaat, zoals veel ondernemingen en verenigingen. Maar er doen zich ook allerlei tussenvormen ofwel hybride vormen voor. Universiteiten bijvoorbeeld worden wel grotendeels uit gemeen schapsgeld gefinancierd, maar hebben ook eigen inkomsten uit collegegeld en uit onderzoek in opdracht van overheden of bedrijven. De meeste universi teiten hebben een publiekrechtelijke grondslag, maar de Vrije Universiteit in Amsterdam en de Radboud Universiteit in Nijmegen zijn beide stichtingen, dus privaatrechtelijke organisaties. Die hybride vormen treffen we met name aan in onderwijs, zorg, welzijn, volkshuisvesting en cultuur: veel van de daar werkzame organisaties hebben een privaatrechtelijke grondslag (veelal een stichting), maar vervullen een publieke taak. Deze sector staat in Nederland vanouds bekend als het maat schappelijk middenveld en men spreekt ook wel van semipublieke, non-profit- of not-for-profitorganisaties of van maatschappelijke ondernemingen. Wanneer we het in dit boek over publiek management hebben, doelen we niet alleen op het management van overheidsorganisaties in enge zin, maar op het management van organisaties in de publieke en semipublieke sector in brede zin, dat wil zeggen al die organisaties die geen winstoogmerk hebben en een publieke taak vervullen , dus werken voor het algemeen belang. We hebben steeds publieke organisaties en managers in het algemeen besproken, maar tussen de regels door is wel duidelijk geworden dat er een grote verscheiden heid aan publieke organisaties en daarmee ook aan publieke managers bestaat.

DEEL 2 DEEL 1

25

1  Dilemma’s van publieke managers

De omvang van publieke organisaties verschilt bijvoorbeeld enorm. Zo heeft het Ministerie van Algemene Zaken volgens de Rijksbegroting van 2018 een budget van € 63.233.000, –, terwijl het Ministerie van Defensie beschikt over een budget van € 9.203.953,–. Volgens de Jaarrapportage bedrijfsvoering Rijk 2015 (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2016) tel de het Ministerie van Algemene Zaken in 2015 347 fte, terwijl Defensie toen 56.458 personen in dienst had. Ook de taken lopen enorm uiteen, zowel binnen als tussen publieke orga nisaties. Binnen elke grotere publieke organisatie bestaat onderscheid tussen de uitvoerende taken (productie en dienstverlening), de bedrijfsvoering (plan ning, ICT, huisvesting, financiën en personeelszaken) en de ondersteuning (voorlichting, juridische zaken, onderzoek, beveiliging en catering). De aard van deze uitvoerende taken loopt echter sterk uiteen. Defensie doet zelf de landsverdediging en de politie houdt zelf verdachten aan, maar het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport biedt zelf geen zorg en de ambtena ren van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap staan niet zelf voor de klas. Hier richten de ministeries zich op ondersteuning, regelgeving, facilitering van en toezicht op de instellingen die het uitvoerende werk doen. Opbouw van dit boek Dit boek bestaat uit twee delen. In deel 1 geven we een overzicht van de con text waarbinnen publieke managers opereren op macroniveau (politieke en maatschappelijke ontwikkelingen), op mesoniveau (interorganisationele net werken) en op microniveau (organisatiestructuren en motivaties van mede werkers). De context bepaalt de dilemma’s en vraagstukken waarmee publieke managers te maken krijgen. Contextuele factoren en actoren vormen de con dities ofwel randvoorwaarden voor publieke managers. De maakbaarheid van die context door publieke managers is beperkt. Op macroniveau, het niveau van de samenleving als geheel , besteden we aandacht aan zowel maatschap pelijke als politiek-bestuurlijke ontwikkelingen, zoals de mondialisering en de overgang van government naar governance. Op mesoniveau, het niveau van betrekkingen tussen organisaties, worden interorganisationele relaties voor publieke managers steeds belangrijker: publieke organisaties maken in toene mende mate onderdeel uit van netwerken, waarvan zij voor zowel hun input aan middelen als hun output aan producten en diensten afhankelijk zijn. Die netwerken kenmerken zich door een combinatie van concurrentie en samen werking. Op microniveau ten slotte, het niveau van individuele organisaties, is de structuur van publieke organisaties voor publieke managers in de regel een gegeven. Veranderingen in structuur, zoals de overgang van klassiek bu reaucratische naar meer flexibele structuren, bieden publieke managers aller-

1.6

26