De bestuurlijke kaart van de Europese unie 6e druk - Anna van der Vleuten

De bestuurlijke kaart van de Europese Unie Instellingen, besluitvorming en beleid

Anna van der Vleuten (red.)

De bestuurlijke kaart van de Europese Unie

www.coutinho.nl/europeseunie6 Met de code in dit boek heb je 18 maanden toegang tot je online studiemate riaal. Dit materiaal bestaat uit open vragen, opdrachten, multiplechoicevragen, een begrippentrainer, interessante links en tips om verder te lezen. Om je studiemateriaal te activeren heb je onderstaande code nodig. Ga naar www.coutinho.nl/europeseunie6 en volg de instructies.

De bestuurlijke kaart van de Europese Unie

Instellingen, besluitvorming en beleid

Anna van der Vleuten (red.) Gerry Alons Ludo Block

Caelesta Braun Femke van Esch Mendeltje van Keulen Ellen Mastenbroek Sebastiaan Princen Carlos Reijnen Mathieu Segers Semin Suvarierol Reinout van der Veer Bertjan Verbeek Esther Versluis

Zesde, herziene druk

bussum 2023

© 2007/2023 Uitgeverij Coutinho bv Alle rechten voorbehouden.

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gege vensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaan de schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toe gestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (www.reprorecht.nl). Voor de readerregeling kan men zich wenden tot Stichting UvO (Uitgeversorganisatie voor Onderwijslicenties, www.stichting-uvo.nl). Voor het gebruik van auteursrechtelijk beschermd materiaal in knipselkranten dient men contact op te nemen met Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, www.stichting-pro.nl).

Eerste druk 2007 Zesde, herziene druk 2023

Uitgeverij Coutinho Postbus 333 1400 AH Bussum info@coutinho.nl www.coutinho.nl

Opmaak: Yolande Verhoef, Amsterdam Omslag: studio Pietje Precies bv, Hilversum

Noot van de uitgever Wij hebben alle moeite gedaan om rechthebbenden van copyright te achterhalen. Perso nen of instanties die aanspraak maken op bepaalde rechten, wordt vriendelijk verzocht contact op te nemen met de uitgever. De personen op de foto’s komen niet in de tekst voor en hebben geen relatie met het geen in de tekst wordt beschreven, tenzij het anders vermeld is.

ISBN: 978 90 469 0857 0 NUR: 754

Voorwoord bij de zesde, herziene druk Ten tijde van de eerste druk in 2007 was de Europese Unie voor de meeste men sen in Nederland onbekend en vaak onbemind. In de pers belandde ‘Brussel’ op de pagina’s met financieel-economische berichtgeving, en incidenteel was er een achtergrondartikel over het Europese bestuurlijke labyrint of de Europese par lementsverkiezingen, of over hoe Nederland weer een topfunctie had gekregen dan wel was misgelopen. Inmiddels is ‘Europa’ prominent aanwezig in nieuws en politieke debatten over uiteenlopende onderwerpen, van stikstofreductie en mi gratie tot gezondheidszorg en energiebeleid. Ook is de noodzaak voor Europese samenwerking tastbaarder geworden, zeker in het licht van de oorlog die woedt aan de buitengrens, al is tevens de kritiek op ‘Brussel’ luider geworden. Onder invloed van deze ontwikkelingen is het nog moeilijker geworden om alle beleidsterreinen waarop de EU een rol speelt te behandelen in een boek waarvan de omvang beperkt moet blijven. De tijd dat een overzichtelijk aan tal landen over een beperkt aantal beleidsterreinen afspraken maakte, ligt ver achter ons. Bovendien blijft het doel van dit boek onveranderd: het dient geen encyclopedisch werk te zijn, maar een handzame en leesbare leidraad om de kennis over en het inzicht in de Europese politiek te vergroten. Wie het leest, leert hoe de Europese Unie beleid maakt en begrijpt waarom de EU op deze wijze is vormgegeven. Alle veranderingen in de afgelopen jaren, met Brexit als uitschieter, maakten een herziene druk noodzakelijk. Mijn coauteurs en ik hebben alle hoofdstukken zorgvuldig geactualiseerd en nieuwe, recente voorbeelden gebruikt. Tegelijker tijd blijven veranderingen elkaar in hoog tempo opvolgen, waardoor elk boek over de EU bij verschijnen onvermijdelijk alweer op punten gedateerd is. Gelukkig kon ik opnieuw een beroep doen op een fantastisch team experts. Vrijwel allemaal zijn dit auteurs die al meewerkten aan eerdere edities. Ze zijn werkzaam aan verschillende universiteiten en hebben een verschillende disci plinaire achtergrond. Ook heb ik dankbaar gebruikgemaakt van de uitstekende ondersteuning die Uitgeverij Coutinho biedt. De zorg die zij aan dit boek geven, van concept tot omslag, is de droom van iedere auteur. Ten slotte een woord van dank aan de gebruikers die hun commentaar stuurden, inclusief een oplettende student die op een foutief bijschrift bij een foto wees. We hebben dit ‘Europaboek’ met plezier geschreven en vormgegeven. We hopen dat studenten, docenten en andere geïnteresseerden ook deze druk met plezier zullen lezen.

Namens alle auteurs, Anna van der Vleuten Nijmegen, 19 december 2022

Inhoud

Leeswijzer

11

1 Van slagveld tot onderhandelingstafel: de geschiedenis van de Europese samenwerking Mathieu Segers 1.1 Strijden tegen de machinaties van het machtsevenwicht (1943-1949) 1.2 Revolutie in de Europese betrekkingen (1950-1954) 1.3 De oprichting van de EEG en Euratom (1955-1968) 20 1.4 Verdieping, verbreding en voltooiing van de markt (1969-1992) 24 1.5 Kansen en bedreigingen van een andere orde (1993-2023) 27 1.6 Tot slot 32 13 13 17

Deel I De Europese instellingen 2 De institutionele architectuur van de EU

37

Sebastiaan Princen 2.1 Casus: de Algemene verordening gegevensbescherming 2.2 Intergouvernementalisme en supranationalisme

37 39 41 42 44 47 48 49

2.3 Wat voor besluiten neemt de EU? 2.4 Drie fasen in de besluitvorming 2.5 De gewone wetgevingsprocedure 2.6 Bijzondere wetgevingsprocedures 2.7 De open coördinatiemethode

2.8 Tot slot

3 De Commissie en de agentschappen: een Europese superregering? Ellen Mastenbroek, Semin Suvarierol & Esther Versluis 3.1 Organisatie

53

53 63 68 73

3.2 Taken

3.3 Agentschappen

3.4 Tot slot

4 Het Europees Parlement, van marginaal tot machtig

75

Esther Versluis 4.1 Geschiedenis en ontwikkeling 4.2 Samenstelling en locatie

75 77 84 86 90

4.3 Bevoegdheden

4.4 Werkwijze 4.5 Tot slot

5 De Raad en de Europese Raad: cruciale schakels naar de nationale politiek Mendeltje van Keulen & Mathieu Segers 5.1 De Raad en de Europese Raad, intergouvernementeel tegenwicht

93

93 98

5.2 De organisatie van de Raad 5.3 De besluitvorming in de Raad 5.4 De organisatie van de Europese Raad

102 105 111

5.5 Tot slot

6 Het Hof en de Rekenkamer: recht en controle

113

Anna van der Vleuten 6.1 Het Europees Hof van Justitie 6.2 De taken van het Hof en het Gerecht

113 116 122 126 129

6.3 Knelpunten en kritiek 6.4 De Europese Rekenkamer

6.5 Tot slot

7 Georganiseerde belangen, lobbyen en lobbyisten

131

Caelesta Braun & Sebastiaan Princen 7.1 Wie zijn de lobbyisten?

131 134 137 141 144

7.2 Strategieën voor belangenbehartiging in Europa

7.3 Routes naar belangenbehartiging

7.4 Gevolgen van lobbyen voor de besluitvorming binnen de EU

7.5 Tot slot

Deel II Europees beleid 8 De interne markt: spagaat tussen economische en sociale prioriteiten Anna van der Vleuten 8.1 De verwevenheid van economisch en sociaal beleid

147

147 148 153 160

8.2 De interne markt

8.3 De sociale dimensie van de EU

8.4 Tot slot

9 De Europese Economische en Monetaire Unie

163

Femke van Esch 9.1 Fiasco of zegen?

163 164 169 171 173 176

9.2 De EMU: meer dan geld alleen 9.3 Het monetair beleid van de ECB 9.4 De lange geschiedenis van de EMU

9.5 Een EMU in drie fasen

9.6 Tot slot

10 Landbouw en milieu

179

Gerry Alons & Sebastiaan Princen 10.1 Gestikt in stikstof? 10.2 Het Europese landbouwbeleid 10.3 Het Europese milieubeleid

179 180 186 191

10.4 Tot slot

11 Er zijn grenzen: politiële en justitiële samenwerking Ludo Block 11.1 Soevereiniteit als obstakel voor samenwerking 11.2 Het besluitvormingsproces na Lissabon 11.3 De inhoud van het beleid: waar gaat het over? 11.4 Agentschappen en instituties voor politie- en justitie- samenwerking

193

193 195 198 202 206 207

11.5 Samenwerking in de praktijk

11.6 Tot slot

12 De EU als speler op het wereldtoneel: handel en ontwikkelingssamenwerking Gerry Alons 12.1 Externe economische betrekkingen van de EU 12.2 Het gemeenschappelijk handelsbeleid van de EU 12.3 Besluitvormingsregels en actoren in het handelsbeleid van de EU 223 13 De EU als speler op het wereldtoneel: veiligheid en defensie 225 Bertjan Verbeek & Anna van der Vleuten 13.1 De EU op het wereldtoneel: de puzzel 225 13.2 Het politieke buitenlandbeleid van de EU 226 13.3 Doelstellingen van het beleid 230 13.4 Waarom dit beleid? 234 13.5 Tot slot 236 209 209 210 213 217 219 12.4 Strategie en politisering 12.5 De EU en ontwikkelingssamenwerking 12.6 Tot slot

Deel III Theorieën, kwesties en ideeën 14 Theorieën van Europese integratie

241

Anna van der Vleuten 14.1 Indelingen: het olifantprobleem

241 242 244 250 254 255

14.2 Voorlopers

14.3 Europese integratie

14.4 Governance-benaderingen

14.5 Constructivisme en kritische benaderingen

14.6 Tot slot

15 De kloof tussen de burger en Brussel Reinout van der Veer 15.1 Brussel als ver-van-mijn-bedshow

257

257 259 261 271

15.2 Legitimiteit

15.3 Democratisch tekort

15.4 Tot slot

16 Retourtje Brussel-Den Haag: Nederland in de EU Mendeltje van Keulen 16.1 Nederland en Europese samenwerking 16.2 De standpuntbepaling voor Europese regelgeving 16.3 De Nederlandse belangenbehartiging in Brussel

273

273 277 282 286 289

16.4 Ontwikkelingen in het Europabeleid

16.5 Tot slot

17 De grenzen van Europa

291

Carlos Reijnen 17.1 Uitbreiding

291 296 302 305 309 315 323 325 341

17.2 Grenzen aan uitbreiding 17.3 Europese waarden

17.4 Tot slot

Afkortingen

Literatuur

Illustratieverantwoording

Register

Over de auteurs

Leeswijzer Dit boek opent in hoofdstuk 1 met een beknopte geschiedenis van de ontwik keling van de Europese samenwerking. Het is namelijk moeilijk te begrijpen hoe de EU functioneert zonder te weten waarom de eerste stappen op weg naar samenwerking gezet werden. In deel I staan het spel en de spelers centraal. Hoofdstuk 2 presenteert de werking van de EU als geheel. Het legt uit hoe de bevoegdheden zijn verdeeld en hoe Europese wetgeving tot stand komt. De hoofdstukken 3 tot en met 6 behandelen de belangrijkste Europese instellingen: de Commissie en de agent schappen, het Europees Parlement, de Raad en de Europese Raad, het Europees Hof van Justitie, het Gerecht en de Rekenkamer. Hoofdstuk 7 besteedt aandacht aan de lobbygroepen die actief zijn in de Europese arena. In deel II staat de output van Europese besluitvorming centraal. Achter eenvolgens komen het interne marktbeleid en sociaal beleid, monetair beleid, landbouw- en milieubeleid, justitiële en politiële samenwerking, handelsbeleid en ontwikkelingssamenwerking, en buitenlands en defensiebeleid aan de orde. De omvang van het boek dwong om keuzes te maken; dat betekent dat bijvoor beeld transportbeleid, visserij en regionaal beleid hier niet in een apart hoofd stuk behandeld worden. In deel III zijn de hoofdstukken gebundeld die enkele andere dimensies van de (bestudering van de) EU belichten. Hoofdstuk 14 geeft een beknopt overzicht van de belangrijkste integratietheorieën. In hoofdstuk 15 staan de legitimiteit van de EU en de kloof tussen burger en Brussel centraal. Hoofdstuk 16 gaat over de standpuntbepaling en belangenbehartiging van Nederland in Brussel. Hoofd stuk 17, ten slotte, richt zich op de grenzen van Europa: wat bindt de Europese landen en waar lopen de scheidslijnen? De hoofdstukken kunnen probleemloos in een andere volgorde gelezen wor den. Sommige lezers starten graag met theorievorming, andere willen eerst meer zicht hebben op de uitkomsten van Europese besluitvorming of de verhoudin gen tussen de nationale en Europese arena’s. Voor het begrip van de stof is dat geen bezwaar. Op www.coutinho.nl/europeseunie6 vind je het online studiemateriaal bij dit boek. Dit materiaal bestaat uit:

• open vragen • opdrachten

• multiplechoicevragen • een begrippentrainer • interessante links • tips om verder te lezen

11

De bestuurlijke kaart van de Europese Unie

Het aanvullende websitemateriaal biedt verbreding en verdieping bij de hoofd stukken en heeft daarmee een belangrijke ondersteunende rol. De vragen en op drachten maken het mogelijk om de besproken stof te oefenen, zowel met een begrippentrainer als met open en gesloten vragen.

Door middel van het webicoon wordt er naar dit materiaal verwezen.

Voor docenten zijn er antwoorden op de open vragen beschikbaar.

12

10.1 • Gestikt in stikstof?

10 Landbouw en milieu Gerry Alons & Sebastiaan Princen

Landbouw en milieu zijn twee kerngebieden waarop de EU actief is. Op beide terreinen is een uitgebreid bestand aan beleid en regelgeving opge bouwd. Op die manier heeft de EU grote en directe invloed op de voedsel voorziening en de leefomgeving van Europese burgers. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van deze twee beleidsterreinen. Hoe zijn ze ontstaan? Hoe zitten ze in elkaar? Wie beslissen over deze zaken? En welke discussies worden erover gevoerd?

10.1 Gestikt in stikstof?

Het stikstofprobleem In Nederland werden in 2022 ambitieuze maatregelen aangekondigd om de neerslag van stikstof in natuurgebieden te verminderen. Stikstof leidt ertoe dat bepaalde planten worden verdrongen door andere. Daarmee ver dwijnen ook insecten en andere dieren die van die planten afhankelijk zijn. Al met al is dat slecht voor de biodiversiteit. Dat is in strijd met Europe se regels over natuurbescherming, volgens welke lidstaten er juist voor moeten zorgen dat natuurgebieden in goede staat blijven. De belangrijkste bron van stikstof in West-Europa is de landbouw. Dierlijke mest bevat veel stikstof, die ook in natuurgebieden terechtkomt. Om die reden wilde de Nederlandse regering de uitstoot van mest terugdringen door het uitkopen van boerenbedrijven, het verkleinen van de veestapel en het gebruik van nieuwe technieken in stallen. In 2030 zou de uitstoot van stikstof daardoor sterk moeten zijn verminderd.

Figuur 10.1 Het uitrijden van mest is een bron van stikstof

179

10 • Landbouw en milieu

Het voorbeeld van het stikstofprobleem laat zien dat het beleid van de EU allang niet meer alleen gaat over economische integratie. In de loop van de jaren heeft de EU een uitgebreid bestand aan milieuwetgeving opgebouwd. Het voorbeeld maakt ook goed duidelijk dat milieubeleid niet los gezien kan worden van land bouwbeleid, en omgekeerd. Landbouw heeft een grote invloed op de leefom geving. De EU heeft lange tijd ingezet op het intensiveren en vergroten van de efficiëntie van de landbouw. Dat leidt tot spanningen tussen landbouwbeleid en milieubeleid. Door de grote bemoeienis van de EU behoren landbouw en milieu tot de beleidsterreinen die het meest ‘geëuropeaniseerd’ zijn. Landbouw is een van de verst ontwikkelde beleidsterreinen van de EU. Een der de van de Europese begroting wordt besteed aan landbouwsubsidies en de EU houdt zich bezig met vrijwel alle facetten van de landbouw: van de milieuregels die boeren moeten volgen tot de voedselkwaliteit. Landbouw is ook een van de oudste beleidsterreinen in de EU. Al in het Verdrag van Rome van 1957 werd vastgelegd dat er een gezamenlijk landbouwbeleid zou komen. In de eerste ja ren van de EEG werd op basis hiervan een Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) ontwikkeld onder leiding van de toenmalige Nederlandse commissaris Sicco Mansholt.

10.2 Het Europese landbouwbeleid

Figuur 10.2 De eerste Nederlandse Eurocommissaris en geestelijk vader van het GLB, Sicco Mansholt

180

10.2 • Het Europese landbouwbeleid

10.2.1 Het ontstaan van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid

De oprichters van de EEG wilden een gezamenlijke markt voor landbouwpro ducten tot stand brengen. Aangezien alle zes toenmalige lidstaten hun boeren financieel steunden via hun landbouwbeleid, betekende dit dat nationale rege lingen op elkaar moesten worden afgestemd. Zo werd voorkomen dat boeren in landen met ruimhartige steun een sterkere positie zouden innemen op de Euro pese markt dan boeren in landen met minder uitgebreide regelingen. Bovendien bestond er grote angst voor voedseltekorten. De periode van voedselschaarste na de Tweede Wereldoorlog lag immers nog vers in het geheugen. Door land bouwmarkten strikt te reguleren en boeren te stimuleren meer te produceren, konden nieuwe voedseltekorten voorkomen worden. Het EEG-Verdrag legde vijf doelstellingen vast die met het Europese landbouwbeleid bereikt moesten wor den: 1 het bevorderen van innovatie en efficiëntie in de landbouw; 2 een redelijk inkomen voor boeren; Om deze doelen te bereiken, werd afgesproken minimumprijzen te garanderen die boeren zouden krijgen voor hun producten (de zogenoemde garantieprij zen). Als de prijs van een product onder dat minimum dreigde te zakken omdat er te weinig vraag (of te veel aanbod) was, dan zou de EEG het overschot op kopen tegen de minimumprijs. Vandaar dat de garantieprijs ook wel de ‘inter ventieprijs’ wordt genoemd. Landbouwproducten die van buiten de EEG geïm porteerd werden, moesten ook voor de minimumprijzen worden verkocht. Dit werd bereikt door het opleggen van invoerheffingen. Landbouwproducten die vanuit de EEG naar de rest van de wereld werden geëxporteerd, kregen juist een subsidie om het verschil te overbruggen tussen de hoge EEG-prijzen en de lagere wereldmarktprijzen. Toen het GLB eenmaal in werking was gesteld, was het bijzonder effectief in het bereiken van zijn eerste vier doelstellingen. De landbouwproductie in de lidsta ten schoot omhoog en de inkomens van boeren hielden gelijke tred met de rest van de economie. In de loop van de jaren kwamen echter ook nadelen van het beleid aan het licht, die tot veel discussie leidden. Zes kritiekpunten kwamen daarbij steeds terug: 1 Een eerste kritiekpunt betrof de kosten van het beleid. Het opkopen van landbouwproducten tegen de minimumprijs bleek erg kostbaar. Zo slokte het GLB begin jaren tachtig meer dan zeventig procent van de Europese be groting op. Voor lidstaten met veel boeren, zoals Frankrijk, was dit geen pro bleem; zij profiteerden per saldo van de subsidies die hun boeren kregen. 3 stabiele landbouwmarkten; 4 voldoende voedsel in Europa; 5 redelijke voedselprijzen voor consumenten.

10.2.2 Kritiek op het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid

181

10 • Landbouw en milieu

Lidstaten die minder landbouwsubsidies ontvingen dan zij bijdroegen aan de Europese begroting, zoals het Verenigd Koninkrijk, vonden echter dat paal en perk moest worden gesteld aan de uitgaven voor het GLB. 2 Het GLB leidde ook tot hogere prijzen voor consumenten. De EU garandeer de de boeren immers een minimumprijs die hoger was dan de prijs waarvoor de consumenten anders hun boter, suiker, vlees of wijn hadden kunnen ko pen. Via hun dagelijkse boodschappen betaalden consumenten dus aan de hogere prijzen mee. De vijfde doelstelling van het GLB bleef daardoor in het beleid onderbelicht. 3 Behalve dat het beleid duur was en tot hoge prijzen leidde, was het ook scha delijk voor het milieu. De beoogde productiviteitsverhoging leidde tot inten sieve landbouw waarin boerenbedrijven steeds groter werden en boeren op grote schaal gebruikmaakten van mest en bestrijdingsmiddelen om maar zo veel mogelijk te produceren. 4 Bovendien leidde het GLB tot overproductie. Omdat boeren een gegaran deerde prijs voor hun producten ontvingen, produceerden zij zo veel mo gelijk. Dat resulteerde in meer voedsel dan consumenten wilden kopen. De overschotten die de EU opkocht, werden opgeslagen of verwerkt tot veevoer. De ‘melkplassen’, ‘graanschuren’ en ‘boterbergen’ van de EU werden zo sym bolisch voor het landbouwbeleid. 5 Een deel van die overschotten werd verkocht buiten de EU tegen lagere prij zen dan op de wereldmarkt gebruikelijk waren. Dit ging ten koste van boeren in ontwikkelingslanden, die weliswaar goedkoper konden produceren dan Europese boeren maar niet konden concurreren met de gesubsidieerde pro ducten die de EU op de wereldmarkt dumpte. 6 Ten slotte leidde het dumpen van landbouwproducten op de wereldmarkt met behulp van exportsubsidies in combinatie met de importheffingen waarmee de EU haar markt afschermde tot spanningen met handelspartners. De Verenigde Staten, gesteund door andere belangrijke landbouwexporteurs zoals Australië en Nieuw-Zeeland, vonden dat de EU de internationale markt verstoorde met haar beleid. Het Europese landbouwbeleid werd daarmee een terugkerende splijtzwam in onderhandelingen over internationale han delsverdragen (zie hoofdstuk 12). De kritiek op het GLB laat zien hoeveel tegenstrijdige belangen er op het spel stonden: tussen lidstaten met veel respectievelijk weinig boeren, tussen boeren en consumenten in de EU, tussen de EU en boeren in ontwikkelingslanden, tus sen boeren en milieubeschermers en tussen de EU en de VS. Het GLB is daarom in de loop der jaren herhaaldelijk onderwerp geweest van discussie en van pogin gen tot hervorming. Door toenemend inzicht in de rol van de landbouwsector in de klimaatverandering en maatschappelijke druk voor duurzame ontwikkeling, zijn milieuaspecten in de laatste twee decennia steeds meer centraal komen te staan in het debat.

182

10.2 • Het Europese landbouwbeleid

10.2.3 De hervormingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid In de geschiedenis van het GLB zijn drie belangrijke perioden van hervorming te onderscheiden: 1 het aanpakken van overproductie in de jaren zeventig en tachtig; 2 een verschuiving van prijssteun naar inkomenssteun sinds de jaren negentig; 3 de zoektocht naar een duurzamer landbouwbeleid sinds de eeuwwisseling (zie 10.2.4). Tegen het eind van de jaren zeventig was de overproductie zo sterk opgelopen dat het opkopen van de overschotten financieel problematisch werd. Men pro beerde dit probleem tegen te gaan door het instellen van quota. Van sommige producten, zoals melk, mochten boeren niet meer produceren dan het quotum dat zij toegewezen hadden gekregen, bijvoorbeeld tweehonderdduizend liter per jaar. Als ze meer produceerden, kregen ze een boete. Van andere producten werden de minimumprijzen verlaagd wanneer de productie een bepaald ‘pla fond’ bereikte. Zo werd overproductie tegengegaan en werden de kosten ver minderd zonder iets te veranderen aan de fundamenten van het GLB. Begin jaren negentig werd duidelijk dat deze productiebeperkende maatregelen onvoldoen de effect hadden en dat rigoureuzere hervormingen nodig waren. Drie factoren leidden ertoe dat de EU met de hervorming van het GLB in 1993 een overstap inzette van prijssteun naar directe inkomenssteun aan boe ren. Allereerst was er de aanhoudende druk op de begroting. Ten tweede werd de EU in deze periode gevoeliger voor de pressie van handelspartners, met name van de VS, om het landbouwbeleid te hervormen. Voor de VS waren hervorming van het GLB namelijk een voorwaarde om in te stemmen met een akkoord over de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) (zie hoofdstuk 12). De Europese industrie zou veel baat hebben bij dit akkoord, en begon daarom ook op te roepen tot een herziening van het GLB. Ten derde raakte in deze periode het beleidsidee in zwang dat de staat minder zou moeten interveniëren in de markt voor landbouwproducten. Prijssteun werd hierdoor een minder aantrek kelijk beleidsinstrument. De combinatie van deze factoren gaf Ray MacSharry, de Ierse commissaris van Landbouw, de kans om het verzet tegen verdergaande hervormingen einde lijk te breken. In 1992 stemde de Raad in met zijn plan om de minimumprijzen geleidelijk te verlagen en de prijssteun te vervangen door directe inkomenssteun voor boeren. De hoogte van die inkomenssteun werd niet gebaseerd op de hoe veelheid die boeren produceerden, maar op de hoeveelheid land of het aantal dieren in hun bezit. Op die manier kon de EU boeren een fatsoenlijk inkomen garanderen zonder directe interventie in de markt en zonder boeren te stimu leren zo veel mogelijk te produceren. Commissaris Franz Fischler zette de lijn van deze ‘MacSharry-hervormingen’ voort. Onder zijn leiding werd in 2003 be sloten tot ‘ontkoppeling’, waarbij de inkomenssteun werd losgekoppeld van de hoeveelheid land en dieren. In plaats daarvan werd de steun gebaseerd op de

183

10 • Landbouw en milieu

hoeveelheid subsidies die de boer in het verleden had ontvangen, de zogenoem de historische referenties. Deze beslissing werd mede genomen om het effect van inkomenssteun op productiebeslissingen en daarmee op de markt verder te verminderen. Hiermee wilde de EU voorkomen dat de inkomenssteun door de WTO ter discussie zou worden gesteld. De overgang van prijssteun naar directe inkomenssteun heeft geleid tot een vermindering van productieoverschotten en een verbetering in de handelsre laties van de EU. Wat echter problematisch blijft, is de ongelijke verdeling van inkomenssteun, zowel binnen als tussen lidstaten. Zo komt 80 procent van de inkomenssteun terecht bij ongeveer 20 procent van de boeren, terwijl voor 75 procent van de boeren geldt dat ze individueel minder dan 5000 euro aan inko menssteun per jaar ontvangen (Europese Commissie, 2020b, p. 4). Hoewel de Centraal- en Oost-Europese landen die in 2004 en 2007 tot de EU toetraden geleidelijk zijn geïntegreerd in het GLB, is de steun die boeren in deze landen per hectare ontvangen nog steeds lager dan de steun die hun collega’s in bijvoor beeld Nederland of België ontvangen. 10.2.4 Een nieuwe horizon: zoektocht naar een duurzaam landbouwbeleid Lange tijd stond met name de economische duurzaamheid centraal in het GLB en hield men zich vooral bezig met de vraag of het beleid voldoende inkomen voor boeren genereerde. Hoewel sinds de jaren tachtig al verzet opkwam tegen de intensieve landbouw die het GLB met zich meebracht, kregen overwegingen van ecologische duurzaamheid pas eind jaren negentig echt voet aan de grond. Dit hangt samen met het toenemende gewicht van problemen als klimaatveran dering en weerspiegelt de wensen van consumenten en belastingbetalers. Lang zaamaan vertalen deze inzichten zich steeds meer in het GLB. Een eerste ontwikkeling kwam met de ‘Agenda 2000’-hervorming van het GLB, die een tweede pijler van het landbouwbeleid instelde. Waar de eerste pij ler vooral uit inkomenssteun aan boeren bestond (en een klein stukje markt- en prijsbeleid), ging de tweede pijler zich richten op plattelandsontwikkeling. Hierbij stond de ‘multifunctionaliteit’ van landbouw centraal. Landbouw dient volgens dat principe niet alleen de productie van voedsel, maar speelt ook een belangrijke rol bij de instandhouding van agrarische landschappen en het be heer van natuurgebieden. Het budget voor plattelandsontwikkeling wordt sinds 2007 beheerd in het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). Hiermee stimuleert de EU de verbetering van sociale en economische leefomstandigheden op het platteland, ondersteunt zij milieu- en bosbeheer en probeert zij het ecologisch concurrentievermogen van land- en bosbouw te verbeteren. Nationale overheden spelen een grote rol bij de implementatie van het beleid voor plattelandsontwikkeling en kunnen daarbij beleidsdoelen en de distributie van gelden goed afstemmen op de nationale context. De boer kiest er zelf voor om wel of niet aan projecten mee te doen en daarvoor geld uit de tweede pijler te ontvangen.

184

10.2 • Het Europese landbouwbeleid

Een tweede ontwikkeling maakt de integratie van milieudoelstellingen in het GLB minder vrijblijvend: de koppeling van inkomenssteun aan voorwaarden op het gebied van milieu, voedselveiligheid en dierenwelzijn, de zogenoemde cross compliance. Deze voorwaarden bestaan al sinds de Agenda 2000-hervormingen, maar kregen een steeds prominentere rol binnen het EU-beleid. Zo werd in de GLB-hervorming voor de periode 2014-2021 bepaald dat dertig procent van de inkomenssteun aan boeren alleen zou worden uitbetaald als zij gebruikmaken van milieuvriendelijke methoden. Inkomenssteun aan boeren wordt nu deels ge legitimeerd als een compensatie voor de kosten die zij moeten maken om aan de relatief strikte Europese normen te kunnen voldoen. Met de meest recente hervorming van het GLB in 2021 wil de Europese Com missie de vergroening van inkomenssteun verder versterken door de verschillen de typen milieueisen die door de jaren heen zijn ontstaan te integreren in één set van ‘goede landbouw- en milieucondities’ (GLMC). Uitbetaling van directe inko menssteun is voor honderd procent afhankelijk van het naleven van deze regels. Daarnaast moet de introductie van een ‘eco-regeling’, waar boeren vrijwillig aan mee kunnen doen in ruil voor extra subsidies, tot verdere verduurzaming van de landbouw leiden. Een nieuw ‘resultaatgericht uitvoeringsmodel’ geeft lidstaten ten slotte meer ruimte om door de EU gesubsidieerd beleid te ontwikkelen dat afgestemd is op nationale en regionale behoeften. Hier staat wel tegenover dat de lidstaten niet langer alleen op naleving van regels worden beoordeeld, maar ook op beleidsuitkomsten en prestaties. De gedachte achter deze wijzigingen is dat beleid dat beter afgestemd is op de situatie in verschillende lidstaten ook tot beter milieuresultaat zal leiden. Of het geven van meer ruimte en verantwoor delijkheid aan de lidstaten – ook wel ‘renationalisatie’ genoemd – het gewenste effect zal hebben, moet de toekomst uitwijzen. Lange tijd was de besluitvorming rond het GLB een onderonsje tussen land bouwministers, het DG Landbouw van de Commissie en vertegenwoordigers van boerenorganisaties. Pas sinds het Verdrag van Lissabon mag het Europees Parlement meebeslissen over landbouwbeleid. Dat is nu onderworpen aan de gewone wetgevingsprocedure (zie hoofdstuk 2). Besluiten over landbouw wer den genomen door de Raad van landbouwministers op voorstel van de Com missie. Boerenorganisaties (verenigd in de Europese koepels COPA en COGECA) speelden een grote rol in de beraadslagingen en hadden goede toegang tot zo wel het DG Landbouw als de landbouwministers. Dit betekende dat organisa ties, DG’s en ministeries op het gebied van consumenten- en milieubescherming nauwelijks een stem hadden in het beleid. Dat besluitvorming plaatsvond in een dergelijk ‘gesloten beleidsnetwerk’ verklaart waarom het GLB lange tijd zo moei lijk te veranderen was. De betrokkenen bij de besluitvorming hadden immers belang bij het bestaande beleid.

10.2.5 Wie beslist er over het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid?

185

10 • Landbouw en milieu

Door de tijd heen zijn nieuwe overwegingen belangrijk geworden in het land bouwdebat en heeft een breder palet aan belangengroepen – mede dankzij de versterkte rol van het Europees Parlement – toegang gekregen tot het besluitvor mingsproces. Milieu- en consumentenbelangen gingen zich mobiliseren na een aantal crises en schandalen rond voedselveiligheid (de ‘gekkekoeienziekte’ BSE en de varkenspest). Toenemende zorgen rondom klimaatverandering leidden ertoe dat milieuvervuiling en uitstoot door de landbouw als grote beleidsuitda ging werden geagendeerd. Nog tijdens de onderhandelingen over de GLB-her vorming van 2021 introduceerde de Europese Commissie haar ‘Green Deal’, met daarin onder andere de strategie ‘van boer tot bord’ en de ‘Biodiversiteitsstra tegie’. Deze veranderingen hebben gevolgen voor het GLB-debat en zullen naar verwachting in de toekomst bijdragen aan verdere hervormingen.

10.3 Het Europese milieubeleid

In het Verdrag van Rome werd met geen woord gerept over het milieu. Dat is niet verwonderlijk, want ‘het milieu’ was in de jaren vijftig van de vorige eeuw nog geen hot item. Pas in de jaren zestig kwam er aandacht voor milieuproble men op nationaal en vervolgens Europees niveau.

10.3.1 De ontwikkeling van het Europese milieubeleid

In 1973 nam de Raad het eerste milieuactieprogramma aan, opgesteld door de Commissie. Hoewel voor die tijd al enkele losse richtlijnen over milieuonder werpen tot stand waren gekomen, was dit het ‘officiële’ begin van het Europees milieubeleid. Het programma formuleerde principes voor een Europees mili eubeleid en bevatte een overzicht van de onderwerpen die prioriteit moesten krijgen. Sindsdien zijn geregeld nieuwe milieuactieprogramma’s aangenomen. Momenteel is het achtste milieuactieprogramma van kracht, dat van 2022 tot 2030 loopt (Europese Unie, 2022a). Een probleem voor Europees milieubeleid in die eerste jaren was dat hiervoor in het EEG-Verdrag geen juridische basis bestond. De meeste milieurichtlijnen werden dan ook aangenomen in het kader van de interne markt. Dat paste bij een van de redenen waarom de EU zich met milieuonderwerpen ging bezighou den: het voorkomen van handelsbelemmeringen en ongelijke concurrentiever houdingen. Er bestond namelijk de vrees dat de groei van nationale milieuwet geving zou leiden tot handelsbelemmeringen wanneer de ene lidstaat strengere eisen zou stellen aan producten dan de andere. Daarom is in de EU bijvoorbeeld voor alle auto’s een katalysator verplicht gesteld en mocht Nederland in 2007 niet op eigen houtje een roetfilter op dieselauto’s verplicht stellen. Bovendien wilden lidstaten met strenge milieunormen, zoals Denemarken, Duitsland en Nederland, voorkomen dat hun bedrijven benadeeld zouden worden in de concurrentie met bedrijven uit lidstaten met soepelere regels, zoals Italië. Immers, strenge normen

186

10.3 • Het Europese milieubeleid

betekenen meestal dat bedrijven hogere productiekosten moeten maken. Euro pese wetgeving creëert dan een ‘gelijk speelveld’ voor bedrijven uit alle lidstaten, bijvoorbeeld door normen op te stellen voor de hoeveelheid vervuilende stoffen die fabrieken in de lucht of het water mogen lozen. Dergelijke maatregelen vielen nog onder de bevoegdheden die de EU had op het terrein van de interne markt. Het Europese milieubeleid kwam echter niet alleen voort uit de vrees voor handelsbelemmeringen en ongelijke concurrentieverhoudingen. Europese mi lieuwetgeving had ook tot doel om het milieu in alle lidstaten te verbeteren. Dit gold met name voor milieuproblemen die niet bij de grens ophouden, zoals vervuiling van rivierwater en luchtvervuiling. Maatregelen in dat kader werden vaak genomen op basis van de ‘restbevoegdheid’ die het EEG-Verdrag bood voor onderwerpen waarvoor geen aparte bevoegdheid bestond. In de Europese Akte van 1986 werd een aparte bepaling over milieubeleid opgenomen, wat het nemen van maatregelen op dit gebied een stuk gemakke lijker maakte. Hierdoor hoefde de EU niet langer ‘een omweg’ te nemen om zich met milieuonderwerpen te kunnen bezighouden. Vandaag de dag is de EU actief op vrijwel alle terreinen van milieubeleid. De bescherming van natuurgebieden, die een belangrijke rol speelt bij de stikstofproblematiek uit het begin van dit hoofdstuk, is daarvan maar één voorbeeld. In totaal zijn meer dan tweehonderd milieurichtlijnen van kracht. Daarmee is dit een van de beleidsterreinen waarop de EU de grootste invloed heeft op haar lidstaten. Tabel 10.1 Voorbeelden van EU-milieubeleid Luchtkwaliteit • Minimumnormen voor luchtkwaliteit • Normen voor uitstoot door auto’s en fabrieken Broeikaseffect • Onderhandelingen over mondiale verdragen • Vermindering van de uitstoot van broeikasgassen Gevaarlijke stoffen en chemicaliën • Eisen aan en goedkeuring van gevaarlijke stoffen en nieuwe chemicaliën • Eisen aan verwerking van chemisch afval Natuurbeheer • Europees netwerk van beschermde natuurgebieden (netwerk ‘Natura 2000’) • Bescherming van bedreigde dier- en plantsoorten Waterkwaliteit • Minimumnormen voor waterkwaliteit bij stranden en voor drinkwater • Terugdringen van vervuiling van rivieren en bodemwater Afval • Eisen voor milieuvriendelijke afvalverwerking • Programma’s voor duurzame energie en energiebesparing • Normen voor recycling van gebruikte producten

10.3.2 Wat doet de EU aan milieubeleid?

187

10 • Landbouw en milieu

Tabel 10.1 geeft enkele voorbeelden van milieuonderwerpen waarop de EU actief is. Dit overzicht laat zien hoe breed het scala aan EU-activiteiten is – en dan is het nog verre van volledig. Natuurlijk houdt de EU zich bezig met grensoverschrij dende onderwerpen. Zo zijn er normen voor de uitstoot van vervuilende gassen. Dat is typisch een grensoverschrijdend onderwerp omdat de vervuiling die bij voorbeeld in België of Nederland wordt uitgestoten gemakkelijk naar Duitsland kan waaien. Ook een onderwerp als afvalverwerking heeft grensoverschrijdende aspecten, omdat afval vaak in het ene land wordt geproduceerd maar in een ander land wordt verwerkt. Daarnaast zijn er veel onderwerpen die eerder nationaal of lokaal zijn. Een mooi voorbeeld is de EU-richtlijn over de kwaliteit van drinkwater. Hierin staan minimumnormen voor de kwaliteit van het water dat uit de kraan komt – bij uitstek een lokaal thema. Ook zijn er Europese richtlijnen voor de bescherming van natuurgebieden, waaronder de Habitatrichtlijn. Ook hier gaat het meestal om natuurgebieden die volledig binnen één lidstaat liggen. Toch wordt dit soort onderwerpen op Europees niveau geregeld. De milieuwetgeving van de EU is bindend voor alle lidstaten. In Nederland werd het stikstofvraagstuk op scherp gesteld doordat rechters vergunningen voor landbouwbedrijven en bouwprojecten vernietigden wegens strijdigheid over de Europese natuurbeschermingsregelgeving. Nieuwe projecten konden pas doorgang vinden wanneer de extra stikstofuitstoot op natuurgebieden zou worden gecompenseerd. Aanvankelijk wilde de Nederlandse regering dat be reiken door toekomstige verminderingen in stikstofuitstoot alvast te gebruiken om nieuwe projecten goedgekeurd te krijgen, maar het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaalde in 2018 dat dat niet mocht. Daardoor werd de Neder landse regering gedwongen om veel verdergaande maatregelen te nemen. Deze uitspraken laten zien dat Europese milieunormen geen vrijblijvende afspraken zijn, maar verplichtingen die via de rechter kunnen worden afgedwongen. Behalve met betrekking tot milieuwetgeving die binnen de EU geldt, speelt de Europese Unie ook een leidende rol in het mondiale milieubeleid. Zo is de EU een voorloper in de wereldwijde onderhandelingen om het broeikaseffect tegen te gaan. Jaarlijks worden hierover topconferenties gehouden onder leiding van de VN, zoals in Glasgow in 2021 en in Sharm-el-Sheikh in 2022. Voorafgaand aan zulke toppen wordt intensief overlegd tussen ministers en regeringsleiders van de EU-lidstaten om tot een gezamenlijk standpunt te komen. Zo kan men één Europees geluid laten horen, ook al zijn alle lidstaten afzonderlijk bij de onder handelingen over het broeikasverdrag betrokken.

10.3.3 Wie beslist er over milieubeleid?

Besluiten over milieubeleid worden genomen volgens de gewone wetgevings procedure. Voor bepaalde onderwerpen geldt een bijzondere wetgevingsproce dure, waarbij het EP alleen wordt geraadpleegd en de Raad beslist met unani-

188

10.3 • Het Europese milieubeleid

miteit. Dit geldt met name voor besluiten die invloed hebben op belastingen, zoals de invoering van heffingen op de uitstoot van vervuilende stoffen, en voor besluiten die van invloed zijn op ruimtelijke ordening. In de praktijk is dit maar een klein deel van alle milieubesluiten op Europees niveau. Dat milieu een belangrijk onderwerp is binnen de EU blijkt ook uit de or ganisatie van de besluitvorming. Zo is ‘Milieu’ een van de tien Raadsformaties (zie hoofdstuk 5). Binnen de Commissie bestaat al sinds 1981 een apart directo raat-generaal voor milieu. Sinds 2010 is er daarnaast een apart DG voor klimaat. Het Europees Parlement heeft een vaste commissie voor milieubeheer, volksge zondheid en voedselveiligheid (ENVI, zie hoofdstuk 4). Behalve de officiële instellingen van de EU spelen ook belangengroepen een grote rol in het Europese milieubeleid. De oudste milieuorganisatie op Europees niveau is het European Environmental Bureau, dat in 1974 is opgericht. Sindsdien zijn ook andere groepen, zoals Greenpeace, Friends of the Earth en het Wereld Natuur Fonds (WWF) actief geworden in Brussel. Tien grote milieuorganisaties hebben hun krachten gebundeld als de ‘Green 10’. Ook veel belangengroepen uit het bedrijfsleven houden zich bezig met het Europese milieubeleid, omdat milieuwetgeving directe invloed heeft op de producten die bedrijven maken en de productieprocessen die ze toepassen. Dit geldt vooral voor sectoren als de chemische industrie (in Brussel vertegenwoordigd door de organisatie Cefic) en de auto-industrie (vertegenwoordigd door ACEA).

Figuur 10.3 Actie in Brussel door een van de ‘Green 10’

189

10 • Landbouw en milieu

10.3.4 Discussies en ontwikkelingen in het Europese milieubeleid

Hoewel de EU in de afgelopen vier decennia een indrukwekkende milieuwetge ving heeft opgebouwd, is het Europese milieubeleid daarmee niet ‘af’. De afgelo pen jaren hebben ontwikkelingen plaatsgevonden die hebben geleid tot nieuwe discussies. Een eerste ontwikkeling is de groeiende aandacht voor klimaatbeleid binnen de Europese Unie. Bij het aantreden van de Commissie-Von der Leyen in 2019 werd klimaatbeleid aangemerkt als een van de grootste prioriteiten. De Com missie heeft dit voortvarend ter hand genomen met de ‘Green Deal’, waarin wordt gestreefd naar een klimaatneutrale EU in 2050. Dit streven speelt ook een belangrijke rol in andere initiatieven, zoals het economisch herstelfonds ‘Next GenerationEU’ dat na de coronapandemie werd ingesteld. Geld uit dit fonds moet voor een groot deel gebruikt worden voor initiatieven die bijdragen aan klimaatneutraliteit. In het kielzog van het klimaatbeleid worden ook andere thema’s benadrukt. Een belangrijk onderwerp is het streven naar een circulaire economie waarin geen verspilling meer plaatsvindt van grondstoffen en energie. Verder zet het achtste milieuactieprogramma ook in op bescherming van de biodiversiteit in de EU. Een tweede ontwikkeling is de toenemende verwevenheid van milieubeleid met andere beleidsterreinen. Verbanden tussen milieubeleid en andere beleids terreinen zijn er altijd geweest. Veel milieubeleid is (mede) tot stand gekomen in het kader van de interne markt. En in dit hoofdstuk hebben we voorbeelden gezien van de verbanden tussen milieubeleid en landbouwbeleid. De afgelopen jaren zijn daar nieuwe terreinen bijgekomen. De ambitie om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen heeft directe gevolgen voor energiebeleid. Beleid om biodiversiteit te bevorderen grijpt, naast landbouw, in op terreinen als ruim telijke ordening, volkshuisvesting en transport. Dit heeft gevolgen voor de inhoud van veel Europees beleid, omdat reke ning moet worden gehouden met milieueffecten en milieudoelstellingen. De Europese Akte introduceerde daarom al in 1986 het principe van integratie van milieubeleid met andere beleidsterreinen. In het Verdrag van Amsterdam uit 1997 kreeg de ‘integratiebepaling’ een prominente plaats en werd gekoppeld aan de Europese doelstelling van duurzame ontwikkeling. Daarnaast zorgt de verwevenheid met andere terreinen ervoor dat het speelveld rond milieubeleid verandert. Andere spelers met (soms) tegenstrijdige belangen zijn zich actiever gaan bezighouden met de vorming en uitvoering van het Europese milieube leid. In sommige gevallen maakt dat het gemakkelijker om bepaalde besluiten te nemen, maar het kan juist ook leiden tot extra verzet tegen voorgenomen milieumaatregelen. Een derde ontwikkeling betreft de handhaving van milieubeleid. De belang rijkste taak van de EU op milieugebied is het vaststellen van gemeenschappelijke milieunormen. De uitvoering en de handhaving van die normen worden aan de

190

10.4 • Tot slot

lidstaten overgelaten. Langzamerhand is echter het besef gekomen dat effectief milieubeleid staat of valt met goede handhaving. In de afgelopen jaren is daarom veel energie gestoken in het bedenken van maatregelen die de handhaving van Europees milieurecht moeten versterken. Een belangrijke stap is de richtlijn over het gebruik van strafrecht, die in oktober 2008 werd aangenomen. Sindsdien kan de Europese milieuwetgeving bepalen dat lidstaten bepaalde straffen moeten in voeren voor het overtreden van milieuwetten. Vóór deze richtlijn konden alleen lidstaten zelf hiertoe besluiten. Verder heeft de Europese Commissie in 2016 de ‘Environmental Implementation Review’ geïntroduceerd. Dit is een cyclus van steeds twee jaar waarin de implementatie van Europese milieuregels wordt be oordeeld aan de hand van landenrapporten en daaropvolgend overleg tussen lidstaten en de Commissie (Europese Commissie, 2016). Deze ontwikkelingen betekenen niet dat er in de EU alleen maar meer of sterker milieubeleid komt. De aandacht voor het milieu en specifieke thema’s daarbinnen is in de loop der tijd in golven gegaan. Een terugkerend discussiepunt is de verhouding tussen milieubeleid en economische groei. Ondanks pogingen om die twee te verenigen in het concept van ‘duurzame groei’, staan de doelen van duurzaamheid en economische groei elkaar volgens sommigen behoorlijk in de weg. Ook wordt kritisch gekeken naar regelgeving die belemmerend kan wer ken voor het bedrijfsleven of hoge administratieve lasten met zich meebrengt, onder andere in het kader van het ‘better regulation’-programma van de Com missie. Zowel in 2005 als in 2014 presenteerde de net aangetreden Commissie in dat kader een lijst met wetsvoorstellen die al klaarlagen maar zouden worden ingetrokken. Daar zaten ook diverse voorstellen voor milieumaatregelen bij. Na de eurocrisis (zie hoofdstuk 9) lag de nadruk lange tijd op het versterken van de economie. Ook in de toekomst zal deze balans permanent onderwerp van discussie blijven. Landbouw en milieu zijn allebei terreinen waarop de EU al sinds lange tijd zeer actief is. Ze vertonen dan ook een aantal duidelijke overeenkomsten. Op beide terreinen is een uitgebreid bestand aan Europese wetgeving opgebouwd. Ze be horen daarmee tot de beleidsterreinen waarop de EU de grootste invloed heeft op haar lidstaten. Naar schatting is meer dan 50 procent van alle nationale wet- en regelgeving op deze terreinen direct gebaseerd op Europese richtlijnen en verordeningen. Daarnaast zijn het landbouw- en het milieubeleid sterk geïnstitutionaliseerd, met vaste besluitvormingscircuits, vaste deelnemers en vaste thema’s. Daardoor vertonen ze een eigen dynamiek, die moeilijk van buiten te veranderen is. Her vorming van beleid verloopt op beide terreinen dan ook langzaam.

10.4 Tot slot

191

10 • Landbouw en milieu

Dat neemt niet weg dat er wel degelijk ontwikkelingen zijn. Bij het landbouw beleid is sprake van een stapsgewijze hervorming die langzamerhand de funda menten van het oorspronkelijke GLB bijstelt. Bij het milieubeleid is de nadruk verschoven naar klimaatbeleid en wordt gezocht naar manieren om bestaand beleid effectiever te handhaven. Toch zijn er ook duidelijke verschillen tussen de twee terreinen. Het land bouwbeleid draait niet alleen om regelgeving, maar vooral ook om directe finan ciële steun. Nog steeds gaat ongeveer 33 procent van de EU-begroting naar land bouwsubsidies. Bij milieubeleid spelen subsidies nauwelijks een rol; regelgeving is daar het belangrijkste instrument. Dit heeft gevolgen voor de manier waarop beleid wordt gemaakt. Bij het landbouwbeleid staan grote financiële belangen op het spel. De belangentegenstellingen tussen de lidstaten zijn daardoor vaak scherp. Daarnaast zijn binnen veel lidstaten de tegenstellingen tussen boeren en milieugroepen hoger opgelopen. Bij milieubeleid lopen belangentegenstellingen vaker dwars door lidstaten heen (bijvoorbeeld tussen het bedrijfsleven en mili eugroepen). De afgelopen jaren zijn er steeds meer raakvlakken ontstaan tussen landbouw- en milieubeleid, waardoor ontwikkelingen op het ene beleidsterrein direct gevolgen hebben voor het andere. Zie www.coutinho.nl/europeseunie6 voor tips voor verder lezen, opdrach ten en meerkeuzevragen bij dit hoofdstuk.

192

COUT Vleuten-Bestuurlijke kaart EU.indd 192

15-03-2023 21:35