Pieter Wagenaar, Toon Kerkhoff en Mark Rutgers (red.) - Duizend jaar openbaar bestuur in Nederland

Duizend jaar openbaar bestuur in Nederland

Van patrimoniaal bestuur naar waarborgstaat

redactie

Pieter Wagenaar Toon Kerkhoff Mark Rutgers

met medewerking van

Henk Boels Mario Damen

Simon Groenveld Frits van der Meer Jos Raadschelders Robert Stein

c u i t g e v e r ij

c o u t i n h o

bussum 2011

© 2011 Uitgeverij Coutinho b.v. Alle rechten voorbehouden.

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd ge gevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektro nisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toege staan op grond van artikel 16 h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk ver schuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductie rechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl).

Uitgeverij Coutinho Postbus 333 1400 AH Bussum info@coutinho.nl www.coutinho.nl

Zetwerk: Studio Pietje Precies | bno, Hilversum Omslag: Ontwerpbureau NEO, Velp

Noot van de uitgever Wij hebben alle moeite gedaan om rechthebbenden van copyright te achterhalen. Per sonen of instanties die aanspraak maken op bepaalde rechten, wordt vriendelijk ver zocht contact op te nemen met de uitgever.

ISBN 978 90 469 0212 7 NUR 697 en 805

Voorwoord

De totstandkoming van dit boek kent een lange voorgeschiedenis. Het bleek niet eenvoudig een boek samen te stellen dat op gestructureerde wijze een goede eer ste ingang biedt op ontstaan en vormgeving van het Nederlandse openbaar be stuur gedurende een lange periode. We denken en hopen dat wij in deze opzet toch geslaagd zijn. Er ligt nu een boek waaruit duidelijk wordt welke vele inzich ten de geschiedenis kan bieden voor beter begrip en kennis van het Nederlandse openbaar bestuur in verleden en heden. Het oogmerk was steeds te komen tot een breed en toegankelijk boek. Om die reden is de auteurs van de verschillende bijdragen nadrukkelijk verzocht geen stukken te schrijven vol met voetnoten en verwijzingen. De auteurs bieden toe gankelijke overzichten op basis van hun eigen onderzoek en brede kennis van een bepaalde periode. In de tekst wordt dan ook nauwelijks verwezen naar lite ratuur, tenzij er zeer specifieke vondsten of nieuwe inzichten worden besproken, zoals dat vooral in het theoretische eerste hoofdstuk aan de orde is. Aan het eind van ieder hoofdstuk is wel een literatuuroverzicht opgenomen, waarin de be langrijkste gebruikte werken zijn opgenomen. Deze overzichten zijn tegelijker tijd vooral ook bedoeld voor wie over een bepaald onderwerp meer wil weten. Graag willen we op deze plaats onze medeauteurs bedanken voor hun inzet en het geduld dat ze gedurende vele jaren gehad hebben. Ook bedanken we de me dewerkers van uitgeverij Coutinho, in het bijzonder Wouter Nalis, voor de gele verde steun.

Pieter Wagenaar Toon Kerkhoff Mark Rutgers

Leiden en Amsterdam, januari 2011

Inhoud

1

11

Een bestuursgeschiedenis van Nederland Pieter Wagenaar, Mark Rutgers & Toon Kerkhoff 1.1 Een boek over Nederlandse bestuursgeschiedenis 1.2 Het belang van bestuursgeschiedenis

11 12 14 17 18 21 22 24 26 28 31 34 34 36 39 44 44 50 62 69 71 72 73 74 74 76 76 78 80 82 85 86 31

1.3 Wat is bestuursgeschiedenis? 1.4 Theoretische uitgangspunten

1.4.1 Charles Tilly: van patrimonialisme naar specialisatie

1.4.2 Max Weber en bureaucratisering

1.5 De structuur van dit boek

1.6 De hoofdstukken: van patrimonialisme naar waarborgstaat

Noten

Beredeneerde literatuurlijst

2

Het ontstaan van de publieke sfeer (800-1550)

Mario Damen & Robert Stein

2.1 Inleiding

2.2 Politieke ontwikkelingen 2.2.1 Het territorium

2.2.2 De achtste tot de twaalfde eeuw

2.2.3 De late middeleeuwen: Bourgondiërs en Habsburgers

2.3 De institutionele structuren in de Nederlanden

2.3.1 Lokaal niveau 2.3.2 Gewestelijk niveau 2.3.3 Bovengewestelijk niveau 2.4 Openbaar bestuur in sectoren

2.4.1 Defensie: leger, vloot en schutterijen

2.4.2 Sociale zorg 2.4.3 Onderwijs

2.4.4 Handel, verkeer en nijverheid 2.4.5 Openbare werken en waterbeheer 2.5 Openbaar bestuur in functionarissen

2.5.1 De omvang van het ambtenarenapparaat 2.5.2 De sociale samenstelling van het ambtenarenapparaat

2.5.3 Aanstelling en ambtseed

2.5.4 Salaris, emolumenten en geschenken

2.6 Afsluiting

Beredeneerde literatuurlijst

3

De Republiek der Verenigde Nederlanden: het ‘makelaarskarakter’ van het Nederlandse openbaar bestuur (1555-1795)

91

Simon Groenveld & Pieter Wagenaar

3.1 Inleiding

91 92 92 93 94 96 96 97 98

3.2 Politieke ontwikkelingen

3.2.1 Opstand in de Nederlanden (1555-1609)

3.2.2 Consolidatie (1609-1650)

3.2.3 Een grote mogendheid zonder en met Oranje (1650-1702) 3.2.4 Opnieuw zonder stadhouder (1702-1747) 3.2.5 Het stadhouderlijk systeem in werking (1747-1795) 3.3.1 Het stadsbestuur in Holland 3.3.2 Het plattelandsbestuur 3.3.3 Lokaal bestuur in de andere gewesten 3.3.4 Vormen van functioneel en regionaal bestuur 3.3.5 Het gewestelijke bestuur van Holland 3.3.6 Het bestuur van de andere gewesten 3.3.7 De ‘Generaliteit’ van de unie van zeven gewesten

3.3 De institutionele structuur

101 102 103 104 108 110 113 113 118 120 121 123 124 126 128 129 131 133 134 134 136 137 141 142

3.4 Openbaar bestuur in sectoren

3.4.1 Algemeen bestuur 3.4.2 Rechtspleging

3.4.3 Openbare orde en veiligheid

3.4.4 Defensie

3.4.5 Buitenlandse zaken

3.4.6 Koloniën

3.4.7 Handel en verkeer 3.4.8 Openbare werken

3.4.9 Gezondheids- en maatschappelijke zorg

3.4.10 Kerk

3.4.11 Onderwijs

3.5 Openbaar bestuur in functionarissen

3.5.1 Soorten functionarissen

3.5.2 De organisatie van het overheidsapparaat 3.5.3 De positie van de functionarissen

3.6 Afsluiting

Beredeneerde literatuurlijst

4

Van statenbond naar eenheidsstaat: de groei van een natie (1795-1880)

149

Henk Boels

4.1 Inleiding

149 150 150

4.2 De politieke geschiedenis

4.2.1 Een moeizame weg naar politieke eenwording (1795-1813) 4.2.2 Het Koninkrijk der Nederlanden onder autocratische vorsten (1813-1848) 4.2.3 Het Koninkrijk der Nederlanden onder democratisch bewind (1848-1880)

155

157 158 159 160 167 173 176 177 177 180 182 184 186 187 189 194 197 199 205 207 207 207 209 210 212 214 215

4.2.4 Ontwikkelingen in het kiesrecht

4.3 De institutionele structuur

4.3.1 Institutionele ontwikkelingen in hoofdlijnen (1795-1880) 4.3.2 Enkele instituties nader bekeken: Hoge Colleges van Staat

4.3.3 Departementen van algemeen bestuur

4.4 Openbaar bestuur in sectoren

4.4.1 Algemeen bestuur

4.4.2 Financiën

4.4.3 Rechterlijke macht

4.4.4 Openbare orde en veiligheid

4.4.5 Defensie

4.4.6 Buitenlandse aangelegenheden

4.4.7 Koloniale zaken

4.4.8 Waterstaat, verkeer, vervoer en openbare werken

4.4.9 Sociale voorzieningen

4.4.10 Kerk en Staat: ‘de zilveren koorde’ 4.4.11 Onderwijs, kunsten en wetenschappen 4.4.12 Groei en relatief belang van sectoren van bestuur 4.5.1 De samenstelling van het ambtelijk apparaat 4.5.2 Achtergrond, rekrutering en opleiding 4.5.3 Groei en omvang van het ambtenarenapparaat 4.5 Openbaar bestuur in functionarissen

4.5.4 Rechtspositie 4.5.5 Bezoldiging

4.6 Afsluiting

Beredeneerde literatuurlijst

5

Van nachtwakersstaat naar waarborgstaat: proliferatie en vervlechting van het Nederlandse openbaar bestuur in de lange twintigste eeuw (1880-2005)

221

Frits van der Meer, Jos Raadschelders & Toon Kerkhoff

5.1 Inleiding

221

5.1.1 Sociaaleconomische en politiek-maatschappelijke ontwikkelingen 5.2.1 (De)centralisatie, bestuursvervlechting, coördinatie en samenwerking 5.2 Institutionele structuur

222 229 229 233 240 246 251 251 254 256 258 261 263 267 268 269 271 274 275 275 278 280 281 282

5.2.2 Organen van algemeen bestuur

5.2.3 Instituties op regionaal, lokaal en supranationaal niveau

5.2.4 Organen van functioneel bestuur

5.3 Openbaar bestuur in sectoren

5.3.1 Nachtwakersstaat, verzorgingsstaat en waarborgstaat

5.3.2 Financiën

5.3.3 De rechterlijke macht: organisatie, codificatie en juridificering

5.3.4 Openbare orde en veiligheid: de politie 5.3.5 Waterstaat, verkeer en vervoer 5.3.6 Onderwijs, kunsten en wetenschappen

5.3.7 Sociale voorzieningen

5.3.8 Openbare werken en huisvesting

5.3.9 Gezondheidszorg

5.3.10 Koloniale zaken, buitenlandse zaken en defensie

5.4 Openbaar bestuur in functionarissen

5.4.1 Organisatie, coördinatie en samenwerking 5.4.2 Samenstelling van het ambtelijk apparaat

5.4.3 Groei en omvang 5.4.4 Organisatiestructuur

5.4.5 Rechtspositie

5.4.6 Achtergrond en opleiding

5.4.7 Verzelfstandiging en ambtelijk ondernemerschap 283 5.4.8 Politiek-ambtelijke verhoudingen in de lange twintigste eeuw 284 5.5 Afsluiting 286 Beredeneerde literatuurlijst 287

291

Illustratieverantwoording

293

Register

303

Over de auteurs

1

Een bestuursgeschiedenis van Nederland

Pieter Wagenaar, Mark Rutgers & Toon Kerkhoff

Een boek over Nederlandse bestuursgeschiedenis

1.1

Het openbaar bestuur in Nederland kent een lange geschiedenis. De collectie ve zorg voor rechtspraak, waterhuishouding, veiligheid en ziekenzorg door het scala aan publieke of semipublieke instellingen dat we tegenwoordig zo vanzelf sprekend vinden, is soms heel oud. Er ontstond al een publieke sfeer ver voordat er zoiets als een Nederlandse staat was. Inzicht in die lange bestuursgeschiedenis is niet alleen fascinerend, maar helpt ook beter begrijpen hoe het hedendaagse bestuur van Nederland functioneert. Idealiter zijn bestuurders thuis in vele onderwerpen: overheidsfinanciën, personeelsbeleid, organisatiekunde, besluitvormingstheorieën, rechten, econo mie, politieke filosofie en ethiek; deze opsomming is moeiteloos uit te breiden. Begrip van deze zaken in hun onderlinge samenhang is niet alleen relevant voor aspirant-bestuurders, maar evenzeer voor politici, ambtenaren, sociologen en juristen; eigenlijk voor iedere burger die meer inzicht wil hebben in het heden daagse openbaar bestuur. Begrip van de inrichting en werkwijze van het open baar bestuur – van de overwegingen en toevalligheden waarop die berusten − vereist echter meer dan kennis van de status-quo. Er is ook enig inzicht in hun ontstaan en ontwikkeling nodig. Met dit boek willen wij een bijdrage leveren aan het ontsluiten van de geschiedenis om deze te kunnen gebruiken als basis voor een beter begrip en een systematischer analyse van het hedendaagse openbaar bestuur. Over de geschiedenis van het bestuur in Nederland zijn kasten vol geschre ven, dus waarom dan toch dit boek? In de eerste plaats hopen we een oplossing te vinden voor het probleem dat er weliswaar heel veel te vinden is over de ge schiedenis van het bestuur van Nederland, maar dat het daarbij vooral gaat om detailstudies in plaats van samenhangende overzichtswerken. Bovendien is er in de regel weinig sprake van samenwerking tussen historici en bestuurskundi gen en daarmee tussen historische inzichten en bestuurskundige aandachtsge bieden als beleid, organisatie en ‘publiek management’. Dat gebeurt in dit boek nadrukkelijk wel. Het ontbreekt ook vaak aan een vergelijkende opzet, wegens de uniciteit van verschillende perioden. Dit hangt samen met het gegeven dat veel historische verhandelingen een wat eclectische invalshoek nemen: de bronnen vormen de primaire leidraad, niet zozeer een samenhangend beeld of een theo retisch perspectief. Dat is in deze bundel anders: hij onderscheidt zich door een sociaalwetenschappelijke benadering van bestuursgeschiedenis en een duidelijk theoretisch kader.

11

Hoofdstuk 1  Een bestuursgeschiedenis van Nederland

Gebruik van sociaalwetenschappelijke theorieën in de geschiedschrijving is niet onomstreden. Exemplarisch (en enigszins overdreven) is de tegenstelling tus sen de historicus Leopold von Ranke (1795-1886) en de sociale wetenschapper Max Weber (1864-1920). Wat de twee van elkaar scheidde was het gebruik van en het geloof in modellen en theorieën. Ranke wilde geschiedenis beschrijven ‘zoals het geweest was’ door een feitelijke, empirische weergave van gebeurtenis sen in chronologische volgorde te geven. Weber wilde verklaren en gebruikte een ideaaltypisch model, waarbij een vergelijking tussen dat model en de werkelijk heid nuttige inzichten opleverde. Sociale wetenschappers zouden doorgaan op de door Weber ingeslagen weg en moderne concepten, modellen en theorieën voor historische analyse en verklaring inzetten. Historici zouden zich hiertegen afzetten uit angst voor anachronisme, en voor te veel betekenis toekennen aan mogelijk toevallige gebeurtenissen. Dit boek heeft als uitgangspunt dat we voor de geschiedenis van het openbaar bestuur beide benaderingen nodig hebben. De sociale wetenschappen hebben historische vaardigheden en kennis nodig en de geschiedwetenschap heeft behoefte aan sociaalwetenschappelijke concepten en modellen. We willen dus niet alleen beschrijven, maar ook een stap verder zet ten naar begrijpen en verklaren. Modellen zijn in dit opzicht nuttig, omdat zij feiten helpen te interpreteren, complexe zaken vereenvoudigen, nieuwe vragen genereren en vergelijking mogelijk maken. 1 Het gaat dan niet om het zoeken naar universele wetmatigheden in de geschiedenis, maar om het aanbrengen van betekenisvolle relaties. In dit inleidende hoofdstuk bespreken we allereerst het belang van bestuurs geschiedenis en geven we een kenschets van wat wij hieronder moeten verstaan. Waar gaat bestuursgeschiedenis eigenlijk over en wat zijn kernproblemen in het beschrijven ervan? Daarna volgt een beschouwing van de theoretische uitgangs punten waarop de constructie van de bestuursgeschiedenis kan berusten en be spreken we verschillende theorieën van staatsvorming, die voor deze bundel van bijzonder belang zijn. Tot slot wordt een verbinding gelegd tussen deze theorieën en de opbouw en structuur van dit boek en van de afzonderlijke hoofdstukken. Geschiedenis behoorde vroeger vaak tot de belangrijkste leerstof voor aspirant bestuurders. Bij de opening van de Illustere School van Amsterdam in 1632 gaf Gerardus Joannes Vossius een oratie over het nut van de geschiedenis – De His toriae Utilitate . Vossius hield zijn gehoor van studenten, magistraten en andere vooraanstaande burgers voor dat de studenten door het volgen van de colleges in de filosofie en de geschiedenis aan de Illustre School voldoende toegerust zou den worden om zich te ontwikkelen tot ‘goede’ bestuurders. Geschiedenis als een belangrijke bron van lessen voor de toekomst, waaruit bestuurders en politici konden putten, werd in de Verenigde Staten (in sommige opzichten de geboor teplaats van de moderne bestuurskunde) tot het begin van de twintigste eeuw als een onmisbaar onderdeel gezien van elke voorbereiding op een leven in dienst Het belang van bestuursgeschiedenis 2

1.2

12