Jan Bijlsma & Hay Janssen - Sociaal werk in Nederland

Sociaal werk in Nederland Jan Bijlsma & Hay Janssen Sociaal werk in Nederland

Vijfhonderd jaar verheffen en verbinden

c u i t g e v e r ij c o u t i n h o

Sociaal werk in Nederland

Sociaal werk in Nederland Vijfhonderd jaar verheffen en verbinden

Jan Bijlsma & Hay Janssen

Vierde, herziene druk

c u i t g e v e r ij

c o u t i n h o

bussum 2018

www.coutinho.nl/swnl Je kunt aan de slag met het online studiemateriaal bij dit boek. Dit materiaal bestaat uit een begrippentrainer, studievragen en interactieve oefeningen.

© 2008/2018 Uitgeverij Coutinho bv Alle rechten voorbehouden.

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16 h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl).

Eerste druk 2008 Vierde, herziene druk 2018

Uitgeverij Coutinho Postbus 333 1400 AH Bussum info@coutinho.nl www.coutinho.nl

Omslagontwerp: Ronald Boiten, Amersfoort Omslagillustratie: De zeven werken van barmhartigheid. Olieverf op paneel door de Meester van Alkmaar (1504). Afkomstig uit de collectie van het Rijksmuseum, Amsterdam Opmaak binnenwerk: Coco Bookmedia, Amersfoort Noot van de uitgever Wij hebben alle moeite gedaan om rechthebbenden van copyright te achterhalen. Personen of instanties die aanspraak maken op bepaalde rechten, wordt vriendelijk verzocht contact op te nemen met de uitgever.

ISBN 978 90 469 0627 9 NUR 740

Voorwoord bij de vierde druk

In februari 2017 verscheen het Landelijk opleidingsdocument sociaal werk waarin een generieke kennisbasis voor afgestudeerde bachelors is vastgesteld. Het is verheugend te constateren dat naast sociologie, economie, recht en ethiek ook politicologie en geschiedenis van het sociaal werk als belangrijke kennisbronnen worden aangemerkt. Het document stelt dat ingrijpende maatschappelijke ontwikkelingen in het sociaal domein zoals de verschuiving van verzor gingsstaat naar participatiesamenleving en nadruk op ‘positieve gezondheid’ en zelfregie vra gen om een hernieuwde profilering en positionering. Zoals reeds in het voorwoord bij de eerste druk van Sociaal werk in Nederland. Vijfhonderd jaar verheffen en verbinden in 2008 geformuleerd was, hebben wij ons als auteurs ten doel gesteld om aankomende werkers op het terrein van hulpverlening ervan bewust te maken dat het werk in een lange traditie staat. Naast aandacht voor de historische wortels van het sociaal werk wordt in dit boek ruim aandacht geschonken aan de inbedding van het sociaal werk in de politiek. Dit was een bewuste keuze. Sociaal werk is afhankelijk van politieke besluitvorming. Als de verzorgingsstaat verandert, dan heeft dat directe gevolgen voor het sociaal werk. Een van de grootste veranderingen van de laatste jaren is de transitie geweest, de overhe veling van allerlei taken van de centrale overheid naar de gemeenten. De hele operatie heeft tot de nodige discussies geleid. Zo is daar het functioneren van de wijkteams waarover heel verschillend geoordeeld wordt. Hiermee samenhangend is ook de discussie over de reikwijdte van een begrip als ‘burgerkracht’. Voor de vierde druk van Sociaal werk in Nederland was het verder onvermijdelijk om enkele aanvullingen te geven over onderwerpen als toenemende marktwerking, de chaos rond het pgb, de toenemende bureaucratie en de steeds grotere rol die wetenschappelijk onderzoek voor de praktijk opeist. Evenals bij de voorgaande drukken is het team van Uitgeverij Coutinho bij deze vierde druk weer van onschatbare waarde gebleken. We willen dan ook Casper Beekman bedanken voor het vertrouwen dat hij in deze heruitgave had.

Jan Bijlsma en Hay Janssen Zwolle/Panningen, april 2018

Inhoud

Inleiding

11

1 De Nederlandse verzorgingsstaat

15 16 17 25 29 31 35 37 44 49 51 57 61 64 71 73 78 80 43

1.1

De verzorgingsstaat gedefinieerd

1.2 Ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat

1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

Het waarom van de verzorgingsstaat

Doelstellingen en functies van de verzorgingsstaat De verzorgingsstaat en de welfare triangle De verzorgingsstaat in internationaal perspectief Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving?

2 Van barmhartigheid tot empowerment

Maatschappelijk werk door de eeuwen heen 2.1 2.2 Van Armenwet tot bijstandswet

Maatschappelijk werk als armenzorg

2.3 De verlichting en de verheffing van de arme

2.4 2.5

Het woningwerk Zieke gezinnen

2.6 Social casework

2.7

Kritiek op de helping professions

2.8 Van ontoelaatbare gezinnen naar multiproblemgezinnen

2.9

Evidence based practice en common factors

2.10 Burgerkracht

3 Van volkshuis tot buurtregie

85

E en eeuw sociaal-cultureel werk in Nederland 3.1 Harmonie tussen arm en rijk

86 91 93 97

3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Jeugd en puberteit Jeugdbewegingen

Groupwork, een methodiek voor professionals Maatschappelijke verwildering der jeugd

100 105 110 113

Buurthuizen en opbouwwerk

Sociale cohesie

Weerbarstige praktijk

4 Van weeshuis tot Eigen Kracht-conferentie

115

Vijf eeuwen jeugdzorg in Nederland 4.1 Weeshuizen 4.2 Van straffen naar heropvoeden 4.4 De Kinderwetten van 1901 4.5 Residentiële hulpverlening 4.6 Ambulante jeugdzorg

116 123 129 132 136 139 141 144 146 150 151 156 158 164 167 175 177 186 194 202 204 208 216 221 224 230 234 239 155 201

4.3 De ‘pedagogisering’ aan het eind van de negentiende eeuw

4.7 Dagbehandeling

4.8 De Wet op de jeugdzorg van 2005

4.9

Preventie

4.10 De Jeugdwet van 2014 4.11 De gemeenten aan zet

5 Van dolhuis tot beschermd wonen

Een gang door de psychiatrie 5.1 Dolhuizen

5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Somatiker und Psychiker Sigmund Freud (1856-1939)

De eeuw van Freud

De inrichtingspsychiatrie

Kritische psychiatrie

5.7 Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM)

5.8

Van menslievendheid naar zelfbeschikking

6 Van onnozele tot mens met mogelijkheden

Vijfhonderd jaar zwakzinnigenzorg 6.1 De intelligentietest 6.2 Uitzonderlijke wezens

6.3 Een verlichte kijk op zwakzinnigheid

6.4 6.5

’s Heeren Loo, Loozenoord en Groot Emaus

Eugenetica

6.6 Ontwikkelingen na de Tweede Wereldoorlog

6.7

De jaren zestig en zeventig

6.8 Zelfbeschikking en integratie

6.9

De afschrikwekkende ander

7 Van gasthuis tot woonzorgzone

243

Vijfhonderd jaar ouderenzorg 7.1

Gasthuizen, hofjes en gilden

244 249 252 255 262 268 272 277 278 281 283 286 288 290 295 305 311 315 271

7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

Regenten en diakenen

Diaconie- en stadsarmenhuizen

Geen aalmoes maar recht, een eeuw strijd om het pensioen

Ouderen: een heterogene groep

De novogeront

8 De toekomst van de verzorgingsstaat

8.1

Uitdagingen voor de verzorgingsstaat

8.2 Liberalisme: de markt

8.3 Christendemocratie: het particulier initiatief

8.4 8.5

Socialisme: de overheid

De welfare triangle in de toekomst, keuzes maken 8.6 Kiezen voor de toekomst: meer marktwerking?

8.7

Kiezen voor de toekomst: meer particulier initiatief?

8.8 Kiezen voor de toekomst: meer overheid?

Eindnoten Literatuur

Personenregister

Zakenregister

Inleiding

Dit boek gaat over mensen in de marge van de samenleving, zowel vroeger als nu. ‘Armen’ werden die mensen in de middeleeuwen genoemd. Onder dit verzamelbegrip vielen oude mensen, weduwen, wezen, zotten, narren en bedelaars. Het waren mensen die op geen enkele steun van de familie konden rekenen, maar geheel afhankelijk waren van de welwillendheid van andere mensen. Tussen toen en nu hebben zich ingrijpende veranderingen voorgedaan. Oude mensen zijn niet meer arm. Ze krijgen AOWen een aanvullend pensioen. Wezen krijgen een uitkering via de Algemene nabestaandenwet en bedelaars zijn nagenoeg uit het straatbeeld verdwenen. Hoewel er veel veranderd en verbeterd is, leven er nog steeds mensen in de marge van de samenleving. Die moderne armen zijn bijvoorbeeld probleemgezinnen, jongeren in justitiële inrichtingen, randgroepjongeren, psychiatrische patiënten en mensen met een ver standelijke handicap. Deze armen zijn niet meer aangewezen op de steun van de kerk of de welwillendheid van medeburgers, maar worden nu geholpen, ondersteund en gecorrigeerd door mensen die hiervan hun beroep hebben gemaakt. We spreken dan van sociaal werkers, van wie het werk gefinancierd wordt door de overheid. Dit boek gaat niet alleen over mensen in de marge, maar ook over de verzorgingsstaat. Wie namelijk over sociaal werk spreekt, kan de verzorgingsstaat onmogelijk buiten beschouwing laten. Door de eeuwen heen zijn er mensen geweest die zich om het lot van de mensen in de marge bekommerd hebben. In de middeleeuwen kunnen we denken aan oprichters van gast huizen en weeshuizen. Ook mag in dit verband de rol van de kerk niet vergeten worden. De christelijke kerk heeft vanaf het begin de zorg voor de armen gestimuleerd. Op het platteland waren dat de kloosters en in de steden de parochiekerkenmet hun goed georganiseerde armen zorg. Binnen de protestantse kerken waren het diaconieën die dit werk hebben voortgezet. Niet alleen de christelijke kerken hebben zich om de armen bekommerd. Ook binnen de islam is er aandacht voor het probleem van de armoede. Elke moslim is namelijk verplicht een deel van zijn inkomen aan de moskee af te dragen. De wijze waarop moderne verzorgingsstaten zich met mensen in de marge bezighouden, verschilt echter wezenlijk van de wijze waarop kerken, synagogen en moskeeën dat deden (en nog steeds doen). Kerken doen aan barmhartigheid. De overheid binnen een verzorgingsstaat formuleert een beleid, zorgt voor wet- en regelgeving en roept allerlei zorgarrangementen in het leven. Voor mensen die in een moderne verzorgingsstaat als Nederland zijn opgegroeid, zijn allerlei voorzieningen en regelingen de gewoonste zaak van de wereld. Ze vinden het van zelfsprekend dat er zoiets als kindertoeslag is, dat ze in geval van werkloosheid een beroep kunnen doen op de WW en dat er goede voorzieningen zijn voor senioren en gehandicapte kinderen. De overheid staat garant voor allerlei zorgarrangementen. Ze waakt als een zorgende moe der over haar kroost en wij vinden dat allemaal heel normaal. We realiseren ons nauwelijks dat dit, mondiaal gezien, eerder de uitzondering is dan de regel. In grote delen van de wereld is de familie nog steeds het enige vangnet. Wie geen familie heeft, heeft niets om op terug te vallen. Wie in landen als Kenia of Tanzania als gehandicapte door de familie verstoten wordt,

11

Sociaal werk in Nederland

is veroordeeld tot een hachelijk bestaan in de krottenwijken aan de rand van de steden. Men leeft dan letterlijk in de marge. Een verzorgingsstaat is geen natuurgegeven, maar het product van menselijke cultuur. Het is bovendien een product van vrij recente datum. De sociale wetgeving zoals die aan het begin van de twintigste eeuw tot stand kwam, mag als het begin van de moderne verzorgingsstaat worden aangemerkt. Dat de verzorgingsstaat niet zomaar uit de lucht kwam vallen maar een lange voorbereidingstijd heeft gekend, is door Abram de Swaan uitgebreid beschreven in zijn intussen bijna klassiek te noemen studie In Care of the State (1988, in 1989 vertaald als Zorg en de staat ). De verzorgingsstaat kwam dus niet zomaar uit de lucht vallen. Daarnaast verandert deze ook voortdurend. De inrichting van de verzorgingsstaat is een blijvend onderwerp van maat schappelijke en politieke discussies. Aan het begin van de eenentwintigste eeuw werd de toon van die discussies in eerste instantie bepaald door een adviesrapport van de Wetenschappe lijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Onder de titel De verzorgingsstaat herwogen (2006) ging de WRR in op de functies van de moderne verzorgingsstaat en de uitdagingen voor de toekomst. In 2013 kreeg de discussie een nieuwe impuls toen in de troonrede de komst van de participatiesamenleving als een alternatieve invulling van de verzorgingsstaat werd aange kondigd. In 2015 volgde de vertaling daarvan in concreet beleid met de transitie en transfor matie in het sociale domein. In dit boek wordt de verzorgingsstaat in navolging van het WRR-advies beschreven aan de hand van de vier hoofdfuncties van de verzorgingsstaat: verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Verzorgen wordt gezien als de ‘oerfunctie’ van de verzorgingsstaat. De verzor gingsstaat biedt zorg aanmensen die door fysieke en cognitieve beperkingen onvoldoende mee kunnen komen. De functie verzekeren heeft via het stelsel van sociale zekerheid gestalte gekre gen. De functie verheffen wordt voor een belangrijk deel door het onderwijs ingevuld, maar ook het sociaal werk vervult hierin een belangrijke rol. De opstellers van het rapport beschouwen verbinden als de lastigste opgave van de Nederlandse verzorgingsstaat. Hiermee doelt de raad vooral op het overbruggen van tegenstellingen tussen groepen in de samenleving, niet alleen tussen etnische groepen maar ook tussen arm en rijk, laag- en hoogopgeleid en oud en jong. In het advies van de WRR worden verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden als func ties van de verzorgingsstaat opgevoerd. Deze functies hebben hun ontstaan te danken aan mensen die op een heel concrete manier bezig zijn geweest met verzorgen, verheffen en ver binden, wat uiteindelijk geresulteerd heeft in een groot aantal zeer diverse sociale praktijken zoals de jeugdzorg, maatschappelijk werk, sociaal-cultureel werk en gehandicaptenzorg. Door het verzekerende werk van de overheid – via sociale wetgeving – heeft dit verzorgen, verheffen en verbinden een stevige basis in onze samenleving kunnen krijgen. Dit boek gaat over de geschiedenis van het sociaal werk inNederland. In de ondertitel wordt dit werk samengevat als ‘verheffen en verbinden’. Voor deze ondertitel is gekozen omdat juist deze activiteiten in al hun veelzijdigheid de kern vormen van het hedendaagse sociaal werk. Sociaal werk heeft vanaf het begin van de negentiende eeuw altijd het oogmerk gehad om indi viduen of groepen te verheffen. Men moest criminele jongeren heropvoeden, verarmde gezin nen leren zelf iets aan hun situatie te doen, onaangepaste gezinnen leren functioneren binnen een gemeenschap, geesteszieken en verstandelijk gehandicapten ‘zelfbestuur’ bijbrengen en

12

Inleiding

arbeiders in volkswijken invoeren in de burgerlijke cultuur. In plaats van verheffen spreekt de moderne sociaal werker liever over emanciperen of empoweren , maar het komt uiteinde lijk op hetzelfde neer. Sociaal werk is dan ook in letterlijke zin ‘agogisch’ werk (het Griekse werkwoord agogein betekent ‘opvoeden’). Naast het verheffen of opvoeden heeft ook het ver binden een belangrijke rol in het sociaal werk gespeeld. Hoewel er perioden zijn geweest dat geesteszieken en zwakzinnigen opgesloten werden in grote instituten en op die manier bui tengesloten werden, is verbinden een karakteristiek van het moderne sociaal werk te noemen. Verbinden laat zich goed vertalen als participeren, integreren of vermaatschappelijken. Dit boek wil de nauwe verwevenheid schetsen tussen de ontwikkeling van het sociaal werk in Nederland in relatie tot de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Het eerste en het laatste hoofdstuk zijn van de hand van Hay Janssen en gaan over de verzorgingsstaat. In het eerste hoofdstuk staan kwesties als de definiëring, de ontwikkeling en de doelstellingen van de ver zorgingsstaat centraal. De hoofdstukken 2 tot enmet 7, geschreven door Jan Bijlsma, geven een beeld van de ontwikkeling van maatschappelijk werk, sociaal-cultureel werk, jeugdzorg, psy chiatrie en gehandicaptenzorg. Hoofdstuk 8 richt zich op de toekomst van de verzorgingsstaat. Men zal keuzes moeten maken en die keuzes zullen onvermijdelijk gevolgen hebben voor de inrichting van het sociaal werk in Nederland. Verheffen en verbinden in de verzorgingsstaat is het onderwerp van dit boek, en zo behan delt het de motieven en werkwijzen van sociaal bewogen mensen als dominee Van Koetsveld, WillemHendrik Suringar,MarieMuller-Lulofs, GezinaBähler-Boerma enElisabethBoddaert, die, ieder op hun eigen wijze, verheffend en verbindend bezig zijn geweest. In heel bescheiden zin is verheffen en verbinden ook wat de auteurs voor ogen hebben. Zij willen de lezer met aandacht kennis laten nemen van het verleden, zodat de lezer pas op de plaats maakt en even afstand neemt van de actualiteit. Veel wat nieuw lijkt, blijkt dat bij nader inzien helemaal niet te zijn. Er wordt veel oude wijn in nieuwe zakken gedaan. ‘Oud’ is overigens wat anders dan ‘achterhaald’. De kennismaking met de voorgangers in het beroep kan namelijk heel inspire rend zijn. Kennisnemen van de geschiedenis van het sociaal werk mag niet een doel op zich zijn. Sociaal werkers moeten zich er voortdurend van bewust zijn dat de beroepspraktijk zich binnen het kader van de verzorgingsstaat ontwikkelt. Ze zullen zich dus moeten ‘verbinden’ met de vraag hoe de verzorgingsstaat er in de toekomst uit zal zien. Online studiemateriaal Op www.coutinho.nl/swnl vind je het online studiemateriaal bij dit boek. Dit materiaal be staat uit: • een begrippentrainer : een selectie van de belangrijkste begrippen die centraal staan binnen de traditie van het sociaal werk, met omschrijvingen; • studievragen om te testen of je de stof goed begrepen hebt; • interactieve oefeningen met feedback, om te controleren of je de stof beheerst.

13

De Nederlandse verzorgingsstaat 1

Sociaal werk in Nederland is ingebed in de verzorgingsstaat. In dit hoofdstuk staat de verzor gingsstaat centraal. Nederland is een verzorgingsstaat. Door velen wordt dat bijna als een vanzelfsprekendheid ervaren. We zijn een verzorgingsstaat, maar wat wordt daarmee bedoeld? In zijn rapport De verzorgingsstaat herwogen uit 2006 spreekt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) van een overgedetermineerd begrip. 1 Daarmee bedoelt hij dat het begrip door velen op verschillende wijzen wordt gebruikt, dat een eenduidige definitie ontbreekt en dat bijna al het overheidsoptreden op een of andere manier wel onder de paraplu verzorgingsstaat te schui ven is. Toch zullen wij in de eerste paragraaf een poging doen het begrip ‘verzorgingsstaat’ te definiëren. In de tweede paragraaf schetsen we de ontwikkelingsgeschiedenis van de Nederlandse ver zorgingsstaat. De Nederlandse verzorgingsstaat is niet uniek. Ook in andere landen hebben zich verzorgingsstaten ontwikkeld. Deze ontwikkeling heeft in een aantal vergelijkbare fasen plaatsgevonden in de verschillende landen. Met andere woorden, er is een ontwikkelingslogica van verzorgingsstaten, waarbinnen ook de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat valt. We laten dit zien aan de hand van een van de centrale onderdelen van de verzorgingsstaat,

i Foto boven: Tijdens een vergadering op 21 december 1956 werd feestelijk afscheid genomen van de Noodwet Drees (de Noodwet ouderdomsvoorziening uit 1947), voordat op 1 januari 1957 de Algemene ouderdomswet (AOW) in werking zou treden. Met applaus werd minister-president dr. Willem Drees bij zijn binnenkomst begroet (© Nationaal Archief/Spaarnestad Photo/Anefo)

15

1 ƒ De Nederlandse verzorgingsstaat

namelijk het stelsel voor sociale zekerheid. Er is daarbij veel aandacht voor de periode waarin de verzorgingsstaat sterk groeide en bloeide, en de daaropvolgende periode van crisis, stagnatie en herziening. In de derde paragraaf proberen we het ontstaan van de verzorgingsstaat te verklaren. Waar om heeft de verzorgingsstaat zich op deze wijze in de afgelopen 150 jaar ontwikkeld? Welke motieven speelden een rol en welke factoren zijn bepalend geweest? Aan de hand van een aan tal sociologische theorieën wordt het ontstaan van de verzorgingsstaat nader verklaard. In de vierde paragraaf onderwerpen we de impliciete doelstellingen van de verzorgingsstaat aan een nadere beschouwing: wat wil de Nederlandse verzorgingsstaat bereiken en wat zijn de achterliggende motieven? In dit kader worden ook de vier centrale functies van de verzorgings staat geschetst: verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. In de vijfde paragraaf introduceren we de welfare triangle. De maatschappelijke coördi natiemechanismen ‘markt’, ‘overheid’ en ‘particulier initiatief’ worden naast elkaar gezet en vergeleken op basis van uitgangspunten en reguleringsmechanismen. De ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat wordt vanuit de welfare triangle kort geanalyseerd. In de zesde paragraaf plaatsen we de Nederlandse verzorgingsstaat in een internationaal perspectief. Wat is karakteristiek voor de Nederlandse verzorgingsstaat wanneer we hem vergelijken met andere westerse verzorgingsstaten? Ook hierbij dient de welfare triangle als analyse-instrument. In de laatste paragraaf analyseren we de meest recente ontwikkelingen in de verzorgings staat in het daarvoor geschetste historisch perspectief. Aan de hand van het voorbeeld van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) uit 2007 en de drie grote decentralisaties van 2015 bespreken we de transitie van de verzorgingsstaat. De verzorgingsstaat is zo’n onlosmakelijk onderdeel van onze samenleving geworden dat het bijna onmogelijk is om de essentie ervan kernachtig weer te geven. We kunnen beginnen met te zeggen dat het stelsel van sociale zekerheid en de zorg voor zieken, gehandicapten en oude ren eronder vallen. Maar wanneer we sociale zekerheid begrijpen als een vorm van herverde ling van inkomen, dan worden een progressief belastingstelsel, en wellicht ook de aftrek van de hypotheekrente, ook onderdeel van de verzorgingsstaat. En als de hypotheekrente erbij hoort, wellicht ook het functioneren van de huizenmarkt. De huizenmarkt is weer niet te be grijpen zonder rekening te houden met de inbedding daarvan in het beleid op het gebied van de ruimtelijke ordening en ga zo maar door. Hoewel de WRR spreekt van een overgedeter mineerd begrip, doen we hier een poging de verzorgingsstaat te definiëren. In 1962 introduceerde de socioloog Piet Thoenes het begrip ‘verzorgingsstaat’ in Nederland. Het was een vertaling van het Engelse welfare state , waarmee een samenleving werd getypeerd waarin de overheid, met name door sociale wetgeving, een belangrijke rol speelde bij het waar borgen van het algemeen welzijn. De definitie van de verzorgingsstaat, die Thoenes toen intro duceerde, is onder sociologen nog steeds populair. 1.1 De verzorgingsstaat gedefinieerd

16

1.2 ƒ Ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat

‘(…) maatschappijvorm, die gekenmerkt wordt door een op democratische leest geschoeid systeem van overheidszorg, dat zich – bij handhaving van het kapitalistisch productiesysteem – garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen.’ 2 Opvallend in Thoenes’ definitie van de verzorgingsstaat is het benadrukken van democratie en kapitalisme. Daarmee onderscheidde hij de West-Europese verzorgingsstaat van de Oost Europese (communistische) heilstaat waarin de overheid ook een dominante rol speelde in het creëren van welvaart en welzijn. Het benadrukken van het democratische en kapitalistische karakter van de verzorgingsstaat was een weerspiegeling van de Koude Oorlog die in de jaren zestig van de twintigste eeuw volop woedde. Naast democratie en kapitalisme is de ‘garantie van collectief sociaal welzijn’ een opvallend element in zijn definitie. Daarmee wordt het ook mogelijk om de verzorgingsstaat te onderscheiden van eerdere samenlevingen en overheids regimes. In de verzorgingsstaat gaat het niet om incidentele overheidsbemoeienis of ommaat regelen van lokale bestuurders voor beperkte specifieke doelgroepen. Het gaat om structurele overheidsbemoeienis om voor iedereen welzijn te garanderen. In deze tijd, aan het begin van de eenentwintigste eeuw, is de noodzaak om de verzorgings staat als kapitalistisch en democratisch te definiëren niet langer aanwezig. De Koude Oorlog is al ruim twintig jaar geleden beslecht en kapitalisme en democratie zijn vanzelfsprekend geworden. Een meer eigentijdse definitie van de verzorgingsstaat vinden we dan ook bij Wilterdink en Van Heerikhuizen: In deze definitie vallen drie elementen op. Ten eerste is duidelijk dat de overheid zich garant stelt, wat niet betekent dat de overheid zelf produceert of verdeelt wat nodig geacht wordt, maar wel dat ze er garant voor staat dat het gebeurt. Ten tweede maakt deze definitie duidelijk dat het in de verzorgingsstaat niet alleen gaat ommateriële, maar ook om immateriële voorzie ningen. De verzorgingsstaat is dus breder dan het stelsel van sociale zekerheid. Ten derde geeft deze definitie ruimte voor toekomstige ontwikkelingen en verschillen in (politieke) opvattin gen door de formulering ‘noodzakelijk geachte’. Over dat wat noodzakelijk is kunnen de me ningen natuurlijk verschillen. Incontinentieluiers voor dementerende ouderen? Financiële ondersteuning voor hbo-studenten? Wasmachines voor bijstandsmoeders? Opvoedingson dersteuning voor jonge ouders? Door in de definitie het subjectieve element ‘noodzakelijk ge achte’ op te nemen wordt duidelijk dat de aard en omvang van de verzorgingsstaat in de loop van de tijd, bij veranderende opvattingen, ook kunnen veranderen. Het is deze definitie van de verzorgingsstaat die we hanteren in het vervolg van dit boek. ‘(…) een stelsel waarin de overheid zich garant stelt voor noodzakelijk geachte materiële en immateriële voorzieningen voor alle burgers.’ 3

1.2 Ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat

De introductie van arbeidswetgeving (Kinderwetje van Van Houten, 1874) en sociale zeker heidswetgeving (de Ongevallenwet, 1901) wordt vaak als het startpunt van de Nederlandse

17

1 ƒ De Nederlandse verzorgingsstaat

verzorgingsstaat gezien. De industrialisatie kwam nog maar net op gang en hoewel het oude caritasstelsel van vrijwillige naastenliefde nog steeds bestond, was dat niet langer in staat om de problemen adequaat op te lossen of beheersbaar te houden. Vanuit deze beginsituatie ont wikkelde de verzorgingsstaat zich en kwam er een proces van verstatelijking van verzorgings arrangementen op gang. De ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat past daarmee binnen een ontwikkelingslogica die voor West-Europa in het algemeen geldt. In die ontwik kelingslogica onderscheiden we vier fasen: Fase 1: Eerste aanzet. Voor loonarbeiders in de beginnende industrieën vormden ziekte, ongevallen en invaliditeit grote risico’s. Hiertegen werden dan ook de eerste sociale wetten en verzekeringen geïntroduceerd. Hoewel ook werkloosheid een reëel bestaand risico was, kwam daartegen in eerste instantie nog geen sociale verzekering. Fase 2: Doelgroepverbreding. De eerste sociale verzekeringen waren exclusief gericht op industriële loonarbeiders. In de tweede fase van de ontwikkeling van de verzor gingsstaat zien we een verbreding in wet- en regelgeving tot niet-industriële arbei ders en zelfs tot mensen die niet in loondienst werken. In de eerste twee fasen lag het accent bij de sociale verzekeringen op het tegengaan van armoede. Bij de verdere ontwikkeling van de verzorgingsstaat verschuift het perspectief van het tegengaan van armoede naar een spreiding van de welvaart. Fase 3: Sociale regelingen kregen een nog algemener karakter. Uiteindelijk resulteerde dat in een vangnet voor iedereen die (om welke reden dan ook) in (financiële) nood verkeert. In deze fase werd er ook naar gestreefd om uitkeringen waardevast te maken waardoor uitkeringsgerechtigden meeprofiteerden van de algemene stij ging van de welvaart. Uitkeringen werden gekoppeld aan de lonen, waardoor ze met de lonen meestegen. Crisis en heroriëntatie. Het stelsel van sociale zekerheid kwam onder druk te staan als gevolg van de economische crisis en de grote aantallen mensen die een beroep deden op de sociale zekerheid. Er ontstonden problemen rond de betaalbaarheid en de be heersbaarheid van het stelsel. Deze problemen vormden de aanleiding voor een her oriëntatie van het stelsel; een heroriëntatie die doorzette, ook toen het economisch weer beter ging. In het vervolg van deze paragraaf beschrijven we de ontstaansgeschiedenis van de Neder landse verzorgingsstaat aan de hand van deze vier fasen. Daarbij staat met name het stelsel van sociale zekerheid centraal. In onze ogen vormt dit stelsel een essentieel onderdeel van de verzorgingsstaat en staat de ontwikkeling ervan ook model voor de ontwikkeling van de ver zorgingsstaat als geheel. De aanloopfase In de negentiende eeuw kende Nederland geen algemene (collectieve) regelingen van sociale zekerheid. Risico’s die mensen liepen, werden veelal opgevangen in de werkgever-werknemer sfeer (patronale verhouding) door welwillende werkgevers of door de lokale gemeenschappen Fase 4:

18

1.2 ƒ Ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat

Samuel van Houten, indiener van de in 1874 aangenomen Wet op de kinderarbeid (het ‘Kinderwetje’), wordt bedankt door moeder en kinderen (afkomstig uit de collectie van het Rijksmuseum, Amsterdam)

waarin mensen leefden. Door de beginnende industrialisering en de daarmee gepaard gaande verstedelijking kwamen die relaties onder druk te staan. De werkgever-werknemerrelatie ver anderde waardoor de werkgever niet meer vanzelfsprekend voor werknemers zorgde en ook de lokale gemeenschappen veranderden. Zij ondergingen een proces van verminderende integra tie en cohesie wat ook weer leidde tot minder vanzelfsprekende solidariteit. Het waren deze omstandigheden die mede leidden tot de totstandkoming van de eerste sociale wetgeving. In paragraaf 1.3 gaan we verder in op de motieven achter deze regelgeving. Fase 1 en 2: 1901-1952 De eerste twee fasen in de ideaaltypische ontwikkelingslogica van verzorgingsstaten zijn in de Nederlandse ontwikkeling niet helder van elkaar te onderscheiden. De eerste verplichte en door de overheid geregelde sociale verzekering is de Ongevallenwet van 1901. Dit was een verplichte verzekering tegen loonderving vanwege arbeidsongeschikt heid, ontstaan door een bedrijfsongeval. Voor de Ongevallenwet waren alleen werknemers in een beperkt aantal industriële sectoren verzekerd. Het betrof hier slechts een verzekering tegen het risque professionel , dat wil zeggen dat werknemers alleen verzekerd waren tegen de risico’s die ze op hun werk liepen. Wanneer mensen in de privésfeer iets overkwam was dat hun eigen risico, dat dus niet verzekerd was. De Ongevallenwet kwam voort uit het inzicht dat de moderne industriële sector vanzelfsprekend risico’s met zich meebracht en dat het on

19

1 ƒ De Nederlandse verzorgingsstaat

wenselijk was om hierover te blijven denken in termen van schuld en verwijtbaarheid. In de loop der jaren werd de wet minder selectief en de doelgroep uitgebreid, uitmondend in de nieuwe Ongevallenwet van 1921 waarin alle werknemers in de particuliere sector werden verzekerd. In 1912 kwam er een nieuwe Armenwet. Een wet die met name regelde dat de overheid niet, of alleen in laatste instantie, ingreep. Primair bleef de verantwoordelijkheid liggen bij charita tieve instellingen, veelal op verzuilde (religieuze) grondslag. In 1930 volgde de Ziektewet, na lange discussies in het parlement over de aard van de ver zekering (alleen verzekeren tegen inkomensverlies of ook de ziektekosten verzekeren?) en over de uitvoering van de verzekering (door de overheid of door werkgevers- en werknemers organisaties zelf?). Tijdens de Tweede Wereldoorlog werd door de Duitse bezetter een eerste kinderbijslagregeling ingevoerd. Alleen werknemers die onder de Ziektewet vielen, kwamen in aanmerking voor kinderbijslag. In 1952 ten slotte werd de eerste Werkloosheidswet (WW) ingevoerd. Ook de WWwas een werknemersverzekering. Tijdens deze eerste twee fasen in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat was het Neder landse socialezekerheidsmodel in zekere zin bismarckiaans. Dat wil zeggen, een sociale zekerheidsstelsel gebaseerd op met name werknemersverzekeringen waarbij het equivalentie beginsel geldt. Bij het equivalentiebeginsel bestaat er een relatie tussen de betaalde premie en de te ontvangen uitkering. Alleen degene die (verplicht) verzekeringspremie heeft betaald, is verzekerd en de uitkering is gerelateerd aan het (oude) inkomen.Wie veel premie heeft betaald omdat hij een hoog inkomen had, kan dan te zijner tijd ook een hoge uitkering verwachten. En als iemand een lage premie heeft betaald omdat hij een laag inkomen had, zal hij een lagere uitkering tegemoet kunnen zien. Het doel van dit type regelingen is inkomensstabiliteit: werknemers verzekeren van inkomen wanneer dat onverhoopt zou wegvallen als gevolg van (tijdelijke) ziekte of werkloosheid. Direct na de Tweede Wereldoorlog ontstond er in de Nederlandse politiek een discussie over de toekomst van de sociale zekerheid. De Commissie-Van Rhijn kwam met een rapport waarin gepleit werd voor een stelsel dat aansloot op de ideeën van de Britse Lord Beveridge. Een socialezekerheidsstelsel dat aansluit op de ideeën van Beveridge is geen stelsel van werk nemersverzekeringen zoals bij het Bismarckmodel, maar een stelsel met volksverzekeringen en -voorzieningen (verzekeringen en voorzieningen voor iedere burger). Het equivalentiebe ginsel maakt daarbij plaats voor het solidariteitsbeginsel. Dit houdt in dat iedereen via premies en belastingen meebetaalt aan de verzekeringen en voorzieningen. De premie die mensen betalen is inkomensafhankelijk. Iemand die veel verdient, moet dus veel premie betalen. De uitkering die men ontvangt is daarentegen voor iedereen gelijk, ongeacht de betaalde premie. Dit type regelingen is bedoeld om armoede te voorkomen en niet om inkomensstabiliteit te genereren. Hoewel de ideeën van de Commissie-Van Rhijn niet meteen werden aanvaard, zien we in de volgende fase van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat veel van haar ideeën terugkomen. Fase 3: 1952-1977 In de jaren vijftig en zestig werd het stelsel van sociale zekerheid aanzienlijk uitgebreid. Zo werd in 1957 de Algemene ouderdomswet (AOW) geïntroduceerd als vervolg op de Noodwet

20

1.2 ƒ Ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat

ouderdomsvoorziening die als tijdelijke wet direct na de oorlog was ingevoerd. De AOW biedt een vaste uitkering aan mensen van 65 jaar en ouder en is opgezet volgens het solidariteitsbe ginsel. In 1959 volgde de invoering van de Algemene weduwen- en wezenwet (AWW). Deze volksverzekering was bedoeld om weduwen en wezen te beschermen tegen het financiële verlies als gevolg van het overlijden van de (mannelijke) kostwinner. Met de komst van de Algemene bijstandswet (ABW) in 1965 verandert het karakter van de sociale zekerheid defi nitief. Deze wet, die de oude Armenwet verving, maakte van hulp een recht en vormde in wezen een vangnet onder het gehele stelsel. De overheid garandeerde met de bijstandswet voor iedereen een inkomen. In 1967 werd de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) ingevoerd, een werknemersverzekering ter vervanging van de oude Ongevallenwet. In de WAO wordt het risque professionel van de Ongevallenwet vervangen door het risque social . Dat wil zeggen dat de WAO een uitkering regelt voor elke werknemer die arbeidsongeschikt wordt. De oorzaak voor de arbeidsongeschiktheid is daarbij niet langer van belang. Het stelsel van sociale zekerheid wordt in zekere zin in 1976 voltooid met de komst van de Algemene arbeidsongeschiktheids wet (AAW). De AAW is, net als de AOW en de AWW, een volksverzekering die de risico’s als gevolg van arbeidsongeschiktheid afdekt van niet-werknemers, zoals zelfstandigen en vroeg gehandicapten. Met de komst van al deze verzekeringen en voorzieningen in een periode van zo’n twin tig jaar is de reikwijdte van de sociale zekerheid enorm gegroeid. Naast de uitbreiding van de groep mensen die onder de sociale wetten viel, werden ook de uitkeringsniveaus verhoogd. In de loop van de jaren zeventig keerden werknemersverzekeringen op tachtig procent van het (oude) loon uit en werden uitkeringen gekoppeld aan de loonontwikkeling. Een stijging van de cao-lonen van de werkenden leidde tot eenzelfde stijging van de uitkeringen. Zo profiteer den ook de uitkeringsgerechtigden mee van de stijging van de welvaart. In dezelfde periode waarin het stelsel van sociale zekerheid werd uitgebreid, kreeg ook de grotere bemoeienis van de overheid met de gezondheidszorg vorm. Oorspronkelijk was de gezondheidszorg in het verzuilde Nederland een zaak van het maatschappelijk middenveld (hier: de organisaties die per zuil functioneerden en gefinancierd werden uit giften en bij dragen van de gebruikers). In de jaren vijftig begon de overheid met de ondersteuning van gezondheidszorginstellingen door middel van subsidies. In de jaren zestig introduceerde zij twee belangrijke wetten om de financiering van de (gezondheids)zorg drastisch te wijzigen: de Ziekenfondswet (Zfw) in 1966 en de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ) in 1968. De Ziekenfondswet was een wet waarmee de ziektekosten gedekt werden van mensen met lage- en middeninkomens (mensen met hoge inkomens konden zich vrijwillig particulier verzekeren). De AWBZ was bedoeld om medische behandelingen te financieren die zo duur waren dat ze niet te verzekeren waren. Onder andere langdurige ziekenhuisopnames en opna mes in verpleeghuizen vielen onder de AWBZ. Het was ook in deze periode dat de overheidsbemoeienis met welzijn en welzijnswerk vorm kreeg. Hoewel reeds in 1952 het Ministerie van Maatschappelijk Werk was ingesteld, bleef de focus van de overheid nog geruime tijd gericht op het creëren en verdelen van materiële wel vaart. De zorg om het welzijn bleef het terrein van het particulier initiatief (diaconie, vakbon den en woningcorporaties) en was met name gericht op gezinsverzorging, de bestrijding van

21

1 ƒ De Nederlandse verzorgingsstaat

onmaatschappelijkheid en individueel gericht maatschappelijk werk. Pas in de loop van de jaren zestig verschoof de nadruk van het herstel en de verdeling van welvaart naar een ver hoging van het welzijn. Die verhoogde prioriteit kwam tot uiting in de uitbreiding van het Ministerie van Maatschappelijk Werk naar het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maat schappelijk Werk (CRM) en was ingegeven door het besef dat voorzieningen op dit terrein in toenemende mate voor de bevolking van belang waren. Het ministerie was met name een sub sidieverstrekker. Naast de aandacht voor individueel en gezinsgericht maatschappelijk werk kwam er in deze periode ook ruimte voor bemoeienis met de samenleving. Het opbouwwerk groeide in deze periode bijvoorbeeld stormachtig. Ter illustratie: in 1970 was hiermee een be drag van 50 miljoen gulden gemoeid, zes jaar later was dat gestegen tot 300 miljoen. De totale begroting van CRM maakte ook een stormachtige groei door: van 41 miljoen gulden in 1966 naar 948 miljoen in 1976. De sterke groei van de sector ging gepaard met een professionalisering van het welzijns werk. Het werkveld werd aanzienlijk uitgebreid, de rol van vrijwilligers(werk) werd terug gedrongen, professionele organisaties groeiden en het professionele welzijnswerk begon zich nadrukkelijker te profileren. Fase 4: vanaf 1977 De grote groei van de verzorgingsstaat in de jaren vijftig en zestig was mede mogelijk dank zij de economische voorspoed in die jaren. In de jaren zeventig veranderde het economisch beeld. De Nederlandse economie verslechterde als gevolg van de oliecrisis (1973) en de daar mee gepaard gaande economische recessie, die Nederland zwaar raakte. In het Nederlandse stelsel betalenwerkenden via premies de uitkeringen van niet-werkenden. Stijgende aantallen werklozen zorgden voor een stijging van het aantal uitkeringen en dus voor stijgende premies. Daarnaast werden juist in die periode de uitkeringen aan de lonen gekoppeld, wat samen met de stijging van het aantal uitkeringen voor een stijging van de loonkosten zorgde. De stijgende loonkosten zorgden op hun beurt weer voor een daling van de werkgelegenheid, want werk nemers werden te duur. Dit bracht weer een stijging van het aantal uitkeringen met zich mee en zo ontstond een vicieuze cirkel van stijgende werkloosheid. Niet alleen de economische situatie zorgde voor problemen met de houdbaarheid van de sociale zekerheid, ook veranderde maatschappelijke patronen leidden tot problemen. Met name individualisering en emancipatie leverden onverwachte problemen op. De Nederlandse verzorgingsstaat, en met name de sociale zekerheid, waren gebaseerd op het kostwinnersbegin sel. De sociale zekerheid was zo ontwikkeld dat het gezinshoofd (oftewel de man, in die tijd) van een uitkering een gezin kon onderhouden. Beginnende individualisering leidde tot gemiddeld kleinere huishoudens, met name als gevolg van een stijgend aantal eenpersoonshuishoudens, wat weer leidde tot een relatief hoog uitkeringsniveau. De hoogte van de uitkeringen, geschikt voor grote gezinnen, bleef namelijk gelijk, ook voor eenpersoonshuishoudens. Hierdoor steeg ook het aantal mensen dat een beroep deed op een uitkering. Daarnaast leidde emancipatie van vrouwen tot problemen in de sociale zekerheid. Vrouwen zorgden voor een verruiming van het aanbod op de arbeidsmarkt op een moment dat de vraag toch al (te) klein was. Zij werkten met name in deeltijdbanen op min of meer flexibele basis. Ook daar was de sociale zekerheid niet op berekend. Uitgangspunt was de fulltime werkende, mannelijke kostwinner met een vast

22

1.2 ƒ Ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat

contract geweest. Nieuwe arbeidscontracten vroegen om modernisering van de sociale zeker heid en heroriëntatie op de doelen en functies ervan. Ook in de welzijnssector ontstonden er problemen. De ambitieuze doelstellingen van de jaren zeventig van een open en ontspannen samenleving waarin de overheid een veelheid aan instellingen en instanties op het terrein vanwelzijn financierde, bleken bij sterke economische tegenwind niet langer houdbaar. Bovendien was er in die tijd veel kritiek op het gegroeide en geprofessionaliseerde welzijnswerk. Met name de kritiek van de filosoof Hans Achterhuis had grote gevolgen voor het beeld van de sector. In grote lijnen kwam zijn kritiek erop neer dat het welzijnswerk mensen niet meer, maar minder welzijn bracht. In zijn ogen was het welzijns werk bezig zijn eigen werk te creëren door de zelfstandigheid van mensen te ondermijnen en het vrijwilligerswerk opzij te schuiven. Geen probleem in de samenleving of je had er wel een welzijnswerker voor. Hierdoor gingen mensen niet meer zelf of met elkaar problemen te lijf, maar schakelden ze de hulp in van professionele welzijnswerkers. Een derde oorzaak achter de problemen in de welzijnssector lag in het veranderde maatschappijbeeld. In de jaren zeventig was er groot optimisme over de mogelijkheden van de overheid om de samenleving te veran deren (de maakbare samenleving). Begin jaren tachtig veranderde het beeld en sloeg het ver trouwen in de mogelijkheden van de overheid om in wantrouwen. De maakbare samenleving was achterhaald. De verzorgingsstaat was begin jaren tachtig dan ook aan herziening toe. De nadruk lag daarbij op de betaalbaarheid. Om de verzorgingsstaat, en met name de sociale zekerheid, be taalbaar te houden, werden de uitkeringsniveaus verlaagd en de toegang tot de sociale zeker heid selectiever. Deze maatregelen hadden echter maar een beperkt effect. In de jaren negentig verschoof dan ook de aandacht van betaalbaarheid naar beheersbaarheid. De tijd was rijp voor een meer fundamentele wijziging van het stelsel. Men had het inzicht verkregen dat mensen pas minder beroep op de verzorgingsstaat zullen doen wanneer zij daar zelf toe worden ge prikkeld. In het beleid kwam dat tot uiting met de introductie van incentives en disincentives , (financiële) prikkels die het gedrag van mensen sturen. Het duidelijkst zien we dat in de ver anderingen die de WAO onderging. In een periode van tien jaar is de WAO, via een aantal tus senstappen, omgevormd tot de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA, 2005). In deWIA zien we dat de verantwoordelijkheid voor arbeid en inkomen vanmensenmet een (ar beids)handicap niet langer eenzijdig ligt bij de overheid, maar dat die komt te liggen bij werk gever en werknemer. De wet stimuleert werkgevers ommensen zo veel mogelijk aan het werk te houden en werknemers om zo veel mogelijk aan het werk te blijven. Eerder al was de Ziek tewet vervangen door de Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (WULBZ, 1996) waardoor mensen niet langer een uitkering ontvangen bij ziekte, maar de werkgever twee jaar verplicht is het loon van zieke werknemers door te betalen. Deze wet bevat daarmee een prikkel voor werkgevers om werknemers gezond te houden en hen, wanneer ze ziek wor den, zo snel mogelijk weer aan het werk te krijgen. Het zijn immers de werkgevers die de (fi nanciële) lasten dragen. Maar de wet bevatte ook een prikkel voor ‘zieken’ om zo snel mogelijk te herstellen en weer aan het werk te gaan: het doorbetaalde loon bij ziekte mag in het tweede jaar van ziekte niet hoger zijn dan zeventig procent van het ‘oude loon’. Ook de opvolger van de bijstandswet, de in 2004 geïntroduceerdeWet werk en bijstand (Wwb) bevatte prikkels voor uitkeringsgerechtigden om eerst te proberen zelf aan het werk te gaan voordat ze een uitkering

23

1 ƒ De Nederlandse verzorgingsstaat

aanvragen. Die prikkels werden nog verder versterkt in de Participatiewet die in 2015 is inge voerd. In 2006 is verder de Ziekenfondswet afgeschaft en vervangen door een basisverzekering die voor iedereen verplicht is. Daarmee is het onderscheid tussen ziekenfondsverzekerden en particulier verzekerden vervallen, en de eigen verantwoordelijkheid van burgers vergroot. Naast de basisverzekering kunnen mensen immers zelf kiezen voor een uitbreiding van het basispakket met aanvullende verzekeringen. In de welzijnssector werden de problemen in de jaren tachtig vooral aangepakt door be zuinigingen en het streven naar meer efficiëntie. Schaalvergroting en fusies zijn daarvan het gevolg. Het proces van schaalvergroting gaat ook in de jaren negentig en de beginjaren van de eenentwintigste eeuw nog door. Daarnaast zien we een grote wijziging in de aansturing van het welzijnswerk. De centrale overheid treedt terug en lokale overheden voeren de regie over het welzijnsbeleid. Parallel aan de ontwikkelingen in de sociale zekerheid komt ook hier de nadruk te liggen op de eigen verantwoordelijkheid. Onder het motto ‘van hangmat naar tram poline’ gaat het welzijnswerk mensen meer activeren en minder verzorgen. Die opvatting zien we terug in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) die in 2007 is ingevoerd en die in 2015 is uitgebreid. Centraal in deze wet staat de opvatting dat mensen in eerste instantie moe ten bezien wat ze zelf of samen met mensen in hun omgeving kunnen doen om problemen op te lossen. Een beroep op de overheid kan pas gedaan worden als de mogelijkheden in de naaste omgeving niet toereikend zijn. ‘Niet leunen, maar steunen’ is de leuze. Bovendien bevat de wet mogelijkheden voor gemeenten om elementen vanmarktwerking in te zetten bij de uitvoering van de wet. Samenvattend kunnen we stellen dat de Nederlandse verzorgingsstaat na een aanvankelijk trage aanloop een sterke groei doormaakte tussen de jaren vijftig en tachtig van de vorige eeuw. De crisis die de verzorgingsstaat in de jaren tachtig en negentig doormaakte leidde tot een heroriëntatie. Over de betekenis van die heroriëntatie lopen de meningen uiteen. Sommi gen zien in de heroriëntatie met name een versobering of zelfs een afbraak van de verzorgings staat. Incentives en disincentives en het betrekken van het netwerk van mensen bij het zoeken

70,0

60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

% bbp

1814

1821

1828

1835

1842

1849

1856

1863

1870

1877

1884

1891

1898

1905

1912

1919

1926

1933

1940

1947

1954

1961

1968

1975

1982

1989

1996

2003

2010

2017

FIGUUR 1.1

De Nederlandse collectieve uitgaven als percentage van het bruto binnenlands product vanaf 1814 4

24

1.3 ƒ Het waarom van de verzorgingsstaat

naar mogelijkheden worden vanuit die visie met name gezien als bezuinigingsmaatregelen. Die visie wordt op het eerste gezicht ondersteund door de gestage daling van de collectieve uitgaven sinds de midden jaren tachtig van de vorige eeuw. De stijging van de collectieve uit gaven rond 2008 is in die visie een tijdelijke onderbreking van de bezuinigingen als gevolg van de economische crisis (zie figuur 1.1). Anderen zien in de hervormingen van de laatste vijftien tot twintig jaar niet zozeer een versobering of afbraak van de verzorgingsstaat, maar eerder een herijking van de verzorgingsstaat. Veranderingen in de samenleving, zoals het einde van de kostwinnerssamenleving en de overgang naar een postindustriële samenleving, vragen om een andere verzorgingsstaat. Een verzorgingsstaat die zich minder richt op het bieden van sociale zekerheid en meer op het toerusten en stimuleren van mensen om zichzelf te redden in de veranderende samenleving van de toekomst. Beleid om werklozen sneller aan werk te helpen, kinderopvangregelingen te verruimen en voortijdig schoolverlaten tegen te gaan zijn voorbeelden die deze laatste visie ondersteunen. In de vorige paragraaf is de feitelijke ontwikkeling van de verzorgingsstaat beschreven. In deze paragraaf proberen we te achterhalen waarom de verzorgingsstaat is ontstaan en zich verder heeft ontwikkeld. Problemen als armoede, ziekte, onwetendheid en gebrek zijn immers van alle tijden en samenlevingen hebben altijd oplossingen bedacht om daarmee om te gaan. Elke samenleving kende haar eigen verzorgingsarrangementen. Wat is dan de reden dat die verzor gingsarrangementen vanaf het einde van de negentiende eeuw zijn verstatelijkt?Waarom is de staat zo’n grote rol gaan spelen? De verzorgingsstaat als gevolg van sociale strijd Met de opkomst van de industriële samenleving ontstond ook een nieuwe klasse in de samen leving, namelijk de klasse van de (loon)arbeiders. In de beginnende industrieën waren de werkomstandigheden van de arbeiders beroerd. Lange dagen, gevaarlijke arbeidsomstandig heden, lage lonen en weinig werkzekerheid. Ook de huisvestingssituatie was slecht. Verzet te gen die slechte omstandigheden en het opkomen voor de belangen van arbeiders kwamen met name vanuit de arbeidersbeweging. Lange tijd, in Nederland tot 1866, was het voor arbeiders verboden zich te organiseren. Meteen na de opheffing van dat verbod werd de eerste vakbond opgericht, de Algemene Nederlandse Grafische Bond, in de jaren daarna gevolgd door bonden in andere bedrijfstakken. Vakbonden richtten zich uiteraard op het verbeteren van de werk- en leefomstandigheden van hun leden, maar zetten bij het ontbreken van sociale zekerheid ook eigen collectieve regelingen op zoals ziektekassen en werkloosheidskassen. De leden van de bonden betaalden premies aan deze collectieve kassen en konden, wanneer dat nodig was, bij ziekte of werkloosheid vanuit deze kassen een inkomen krijgen. De arbeidersbeweging bestond niet alleen uit de vakbonden, maar ook uit politieke par tijen die voor arbeiders en arbeidersbelangen opkwamen. De eerste Nederlandse arbeiders partij was de Sociaal-Democratische Bond (SDB, 1881). Als gevolg van strijd binnen die partij splitste zich in 1894 de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP) af, die op haar beurt na 1.3 Het waarom van de verzorgingsstaat

25